24/2017. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Az önkormányzati képviselő-testület polgármesteri illetményt megállapító határozata olyan döntés, amelyre a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása az objektív jogrend védelme – az önkormányzati működés törvényességének betartatása – körében kiterjed.
[2011. évi CLXXXIX. tv. 71. § (2) bek., (4) bek. d) pontja, 71. § (6) bek., 2011. évi CXCIX. tv. 224. § és 225/L.§ (1) bek.]   

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] O. Város Önkormányzata a 86/2015.(IV.28.) KT határozatában (a továbbiakban: KT határozat) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 71. § (4) bekezdés és a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 224. § és 225/L. §-a alapján a polgármester alapilletményének emelését 30%-ban állapította meg, e szerint a polgármester illetménye 2015. január 1. napjától 680.600 Ft-ra, költségtérítése 102.100 Ft-ra változott.

[2] A határozat ellen a  Megyei Kormányhivatal törvényességi felhívással élt. Álláspontja szerint a határozat ellentétes a Mötv. 71. § (4) bekezdés d) pontjában és 71. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel. A törvényességi felhívásban a kormányhivatal felhívta a képviselő-testületet, hogy 2015. június 22-éig gondoskodjék a törvényességi állapot helyreállításáról. A képviselő-testület a 123/2015. (VI.8.) KT határozatában foglaltak szerint nem értett egyet a törvényességi felhívásban foglaltakkal.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[3] A felperes keresetet terjesztett elő az önkormányzati határozat bírósági felülvizsgálatára, amelyben változatlanul fenntartotta azt az álláspontját, hogy az alperes határozata törvénysértő. Kérte, hogy a bíróság a határozatot helyezze hatályon kívül.

[4] Az alperes kérte a felperes keresetének elutasítását elsődlegesen arra hivatkozással, hogy a Mötv. 132. § (4) bekezdése értelmében törvényességi felügyeleti eljárást e tárgyban a kormányhivatal nem kezdeményezhetett volna.

Az elsőfokú ítélet

[5] Az ügyben eljárt Tatabányai Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.132/2015/6. számú ítéletében a felperes keresetét elutasította.

[6] A bíróság döntésében egyrészt érdemben vizsgálta a Mötv. és a Kttv. rendelkezései alapján, hogy a képviselő-testület jogszerűen állapította-e meg a polgármester illetményét, másrészt döntött abban a kérdésben is, hogy a kormányhivatal indíthat-e az adott ügyben közigazgatási pert az önkormányzattal szemben.

[7] Ami az elsőt illeti a bíróság álláspontja szerint a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra vonatkozóan a jogszabályi környezet egyértelmű, mivel az Mötv. 71. § (2) és (4) bekezdéseit kell alapvetően alkalmazni és ezzel együttesen a Kttv. 224. §-át, figyelemmel a 225/L. § (1) bekezdésében foglaltakra is. A Kttv. 225/L. § (1) bekezdése, a 224. §-t is alkalmazni rendeli a polgármester foglalkoztatási jogviszonyára, a felperes jogértelmezése – a bíróság szerint –  ezzel ellentétes. A bíróság szerint lehetséges az, hogy a képviselő-testület a Kttv. 224. § (1)-(3) bekezdése alapján állapítja meg az illetményt.
A felperes álláspontja az volt, hogy a helyettes államtitkári illetményt összetevő illetményelemek együttes összege képezi a polgármesteri illetmény kiszámításának alapját és az Mötv. alapján az nem bontható külön elemekre. A bíróság ezzel szemben nem ítélte helyesnek ezt a jogértelmezést, tekintettel arra, hogy a Mötv. 71. §-a ilyen rendelkezést nem tartalmaz, így a felperes jogértelmezése a bíróság szerint ebben a vonatkozásban kiterjesztő. A bíróság e körben idézte a Kttv. 225/A. (1) bekezdését, 225/B. § (1) bekezdését, 225/K. § (2), illetve (6) bekezdését.

[8] Ami a kormányhivatal bírósági eljárás kezdeményezési jogát illeti, a jogerős ítélet a Mötv. 132. § (1), (2) és (4) bekezdéseiből azt a következtetést vonta le, hogy a polgármester foglalkoztatási jogviszonyban áll, a jogszabályi rendelkezések szerint a foglalkoztatási jogviszony a munkaviszonnyal egyenértékű eltérő rendelkezés hiányában. A polgármestert pedig megilleti e körben a perindítás joga, ebből egyenesen következik, hogy a Mötv. 132. § (4) bekezdése értelmében a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása nem terjed ki azon döntésekre, amelyek alapján munkaügyi vitának, vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye. Mindezek alapján a bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a felperes részéről e tárgyban –  a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján – nem lehetett volna jogszerűen törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményezni.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[9] Az ügyben a felperesi kormányhivatal terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, kérte a Kúriát, hogy a jogerős ítélet egészét helyezze hatályon kívül és hozzon az ügyben új ítéletet, vagy az ügyben eljárt bíróságot utasítsa új eljárásra és új határozat meghozatalára.

[10] A felperes álláspontja szerint a Mötv. nem tartalmaz kifejezetten olyan rendelkezést, hogy az illetményt nem lehet elemekre bontani, azonban az ilyen rendelkezés hiánya sem vezethet olyan jogértelmezéshez, hogy a polgármesteri illetmény elemekre bontható. A Kttv. 225/L. § (1) bekezdése és a Mötv. 71. § (2) bekezdése után a felperes arra a következtetésre jutott, hogy a polgármester illetménye egyösszegű. Álláspontja szerint amennyiben a jogalkotó a közszolgálati tisztviselőkhöz hasonló illetményekből kívánta volna felépíteni a polgármesteri illetményt, úgy elrendelte volna alkalmazni a helyettes államtitkár alapilletményére, illetménykiegészítésére és illetménypótlékára vonatkozó rendelkezéseket is. Véleménye szerint a képviselő-testület a Mötv.-ben nem kapott felhatalmazást arra, hogy a polgármester illetményét megállapítsa, e téren nem rendelkezik döntési jogosítvánnyal. Ez is azt támasztja alá, hogy a polgármesteri illetmény megállapítása nem mérlegelési jogkörben hozott döntés, hanem a törvény által az ott meghatározott önkormányzati típushoz és településnagysághoz kötődő kógens, absztrakt, kötelezően alkalmazandó, az adott önkormányzati kör polgármesteréhez kapcsolódó rendelkezés.

[11] A felperes szerint a helyettes államtitkár számára a Kttv. 224. § (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy a munkáltatói jog gyakorlója (nevezetesen a miniszter) az alapilletményt legfeljebb 30%-áig terjedő mértékben megemelje. E döntést a miniszter mérlegelési jogkörében hozza meg, amelynek következtében az érintett személy már nem helyettes államtitkári illetményre, hanem attól eltérően sajátos, csak őt megillető, kvázi személyi illetményre jogosult. Olyan személyi illetményre, amelynek felső határát a Kttv. határozza meg. Mindezen megállapításokat összevetve a Mötv. 71. § (2) és (4) bekezdésében foglaltakkal a kormányhivatal megállapította, hogy a Mötv. nem egy konkrét, személyre szabott illetménnyel rendelkező államtitkár illetményének alapulvételét rendelte el alkalmazni, hiszen az személyenként más és más lehet. A miniszter számára biztosított illetményemelési lehetőséget az erre való felhatalmazás hiányában a képviselő-testület nem vonhatja magához, azonban az alperes által alkalmazott a megoldás a gyakorlatban tulajdonképpen ezt jelenti.

[12] A kormányhivatal szerint alapvetően téves, és az Mötv. 71. § (2) bekezdésében és (4) bekezdés d) pontjában, valamint a Kttv. 225/L. § (1) bekezdésével ellentétes a bíróság döntése, amely szerint a polgármester illetménye illetmény-összetevőkre bontható és helytelen az a következtetése is, hogy a Kttv. 224. § (4) bekezdése a polgármester illetményéhez bármilyen módon kapcsolható lenne, így az alapilletménye megemelhető lenne. Összességében tehát a polgármester alapilletményének megemeléséről az alperes nem hozhatott volna döntést.

[13] A kormányhivatal kitért arra is, hogy az ítélet nincs összhangban a Mötv. 71. § (6) bekezdésével.

[14] A felperes nem értett egyet azzal sem, hogy a bíróság az ítéletben a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörének a hiányát állapította meg. A jogerős ítélet ebből a szempontból – álláspontja szerint – tévesen értelmezte a Mötv. 132. § (4) bekezdés a) pontját és a Kttv. 225/K. § (2) bekezdését. Véleménye szerint mivel a Mötv. 132. § (4) bekezdés a) pontja a közszolgálati jogviszonyból származó vita fogalmát használja, viszont jelen ügyben az önkormányzat és a polgármester között nem merült fel jogvita. A KT határozatot ugyanis sem a polgármester, sem az önkormányzat nem tartotta sérelmesnek, így álláspontja szerint nem minden közszolgálati jogviszonyt érintő döntés esetében realizálódik tényleges érdeksérelem, illetve jogvita a munkáltató és a munkavállaló között. Összességében tehát mivel a munkáltató, azaz az önkormányzat és a munkavállaló, azaz a polgármester között nincs vita, ezért a Mötv. 132. § (4) bekezdés a) pontja az ügyben nem alkalmazható.

[15] Az ügyben az alperes felülvizsgálati ellenkérelmet nyújtott be, melyben kifejtette, hogy a KT határozat minden tekintetben jogszerű, kérte a Kúriát, hogy a jogerős ítéletet hatályában tartsa fenn.

A Kúria döntése és jogi indokai

[16] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozott.

[17] I. Az O. Város Önkormányzata által meghozott KT határozat egyedi ügyben született önkormányzati határozatnak minősül (azaz nem tartozik a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (2) bekezdése szerinti normatív határozatok közé). Ugyanakkor a kormányhivatal által támadott határozat nem tartozik a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szerinti önkormányzati hatósági ügyben meghozott határozatok közé sem. A KT határozat a polgármester illetményének megállapításáról szól.

[18] A Pp. 324. § (2) bekezdése szerint e fejezet alkalmazásában közigazgatási határozat a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata. A KT határozatot illetően a „törvényben meghatározott” fogalom alatt a Mötv.-ben meghatározottakat kell érteni.

[19] A Mötv. 132. § (3) bekezdése a törvényességi felügyelet terjedelme körében akként rendelkezik, hogy a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja az érintett működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; döntéseinek jogszerűségét;  jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladatellátási kötelezettségének teljesítését. Ugyanakkor a Mötv. 132. § (4) bekezdés a) pontja értelmében nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása az érintett által hozott azon döntésekre,  amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye.

[20] A Kúriának jelen ügyben azt kell elsőként eldönteni, hogy – amint azt a jogerős ítélet tartalmazza – a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre kiterjed-e a polgármester illetményének meghatározásáról szóló önkormányzati határozatra, vagy sem. A kérdés mögött annak eldöntése húzódik, hogy az adott ügy közigazgatási- vagy munkaügy.

[21] A jelen per felperese a  Megyei Kormányhivatal, alperese O. Város Önkormányzata. A törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal az ügyben nem alanyi jogot érvényesít, hanem az objektív jogrend védelme érdekében lép fel (álláspontja szerint az önkormányzati határozat törvénysértő). A per önkormányzat-alperese sem alanyi jog gyakorlásától van elzárva: döntést hozott a polgármester illetményéről. A felek személye és az ügy tárgya alapján jelen per a közigazgatási ügyek közé tartozik.

[22] A kérdéses önkormányzati határozatot érintően alanyi jogi igény a polgármester részéről merülhetne fel ha nem ért egyet a döntéssel, azonban ő munkaügyi perben érvényesíthetné igényét.

[23] A fentiekből következően a Kúria arra az álláspontra jutott, hogy jelen ügy közigazgatási ügy, s nem tekinthető olyan ügycsoportnak, amely a Mötv. 132. § (4) bekezdése a) pontja alapján kívül esik a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörén. A Mötv. 132. § (4) bekezdése a) pontjának azon megfogalmazása, amely szerint „munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye” az alanyi jog érvényesítésével van összefüggésben, azaz e rendelkezés a polgármester részére biztosít munkajogi jogorvoslatot. Mindez azonban nem zárja ki, hogy a kormányhivatal a törvényesség érdekében fellépjen akkor, ha úgy ítéli meg, hogy az illetmény törvénysértő módon került meghatározásra (s a polgármester ezt egyébként nem sérelmezi).

[24] A kormányhivatali fellépést indokolja az is, hogy a magyar közjogi rendszerben az önkormányzati képviselő-testületi döntéshozatal (legyen az önkormányzati rendelet vagy határozat) közigazgatási bírósági felülvizsgálat alatt áll (e tekintetben érvényesül az ún. „hézagmentesség” elve). Abban az esetben, ha a polgármesteri illetményt megállapító képviselő-testületi határozat nem tartozna e körbe, úgy az esetleges törvények megkerülésével, a törvényi szabályokkal ellentétesen meghozott döntés kikerülne e körből, az objektív jogrend sérelmet szenvedne.

[25] A Kúria a törvényességi felügyelet terjedelmének elemzésekor megvizsgálta azt is, hogy van-e jogorvoslat arra az esetre, ha az objektív jogrend védelmében fellépő kormányhivatal törvényességi észrevételét az önkormányzat elfogadja és e szerint dönt a polgármesteri illetményről. A Kúria megítélése szerint ebben az esetben lép be a Mötv. 132. § (4) bekezdése a) pontja abban az összefüggésben, hogy az illetmény meghatározása a munkaszerződés része (változtatása a munkaszerződés módosítása), így a polgármester ebbéli igényét munkaügyi bíróság előtt minden további nélkül érvényesítheti. Tehát nem fordulhat elő olyan helyzet, hogy az objektív jogrend védelme érdekében történő fellépés, jogorvoslati lehetőség nélküli szubjektív jogsérelmet okozzon.

[26] A fentiekre tekintettel a Kúria megállapította, hogy nem megalapozott az elsőfokú bíróság azon döntése amely megállapította, hogy a  Megyei Kormányhivatal törvényességi felügyelete nem terjed ki az Oroszlány Város Önkormányzata által meghozott 86/2015. (IV.28.) KT. határozatra.

[27] A Kúria végezetül megjegyzi, hogy a Kttv. 2016. évi XXXII. törvénnyel történő módosítása 2016. július 1-jei hatállyal beiktatta a 225/K. § (8) bekezdését, amely szerint: „Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal a települési önkormányzatnál végzett közszolgálati ellenőrzés keretében a települési önkormányzat szervének határozatával okozott olyan jogszabálysértést tár fel, amelyből a polgármester közvetlen vagy közvetett anyagi előnyre tehet szert, és más bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárás lefolytatásának nincs helye, a polgári perrendtartásról szóló törvény közigazgatási perekre irányadó rendelkezései alkalmazásával a jogszabálysértés megszüntetése érdekében a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordul.”

[28] II. A jogerős ítéletnek a polgármesteri illetmény megállapítására vonatkozó része tekintetében a Kúria a következőket emeli ki.

[29] A Mötv. 71. § (2) bekezdése szerint a megyei jogú város polgármestere, a fővárosi kerületi önkormányzat polgármestere megbízatásának időtartamára havonta illetményre jogosult, amelynek összege megegyezik a helyettes államtitkár közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben meghatározott alapilletményéből, illetménykiegészítéséből, vezetői illetménypótlékából álló illetményének összegével. A 71. § (4) bekezdés ügyre alkalmazandó d) pontja alapján a polgármester illetménye a (2) bekezdésben meghatározott összeg 70%-a a 10 001-30 000 fő lakosságszámú település polgármestere esetében.

[30] A Kúria megítélése szerint e rendelkezés alapján egyértelmű, hogy jelen esetben a polgármesteri illetmény a helyettes államtitkári illetmény 70%-a. A Mötv. 71. § (4) bekezdése  az adott település lakosságával arányosan emeli az illetmény összegét. A Mötv. által ily módon megállapított illetményösszeg kiegészül a 71. § (6) bekezdésben foglaltakkal, amely szerint a  főállású polgármester, a társadalmi megbízatású polgármester, a megyei önkormányzat közgyűlésének elnöke havonta az illetményének, tiszteletdíjának 15%-ában meghatározott összegű költségtérítésre jogosult. (Megjegyzést érdemel, hogy jelen ügyben az alperes 86/2015. (IV.28.) Kt. határozatában megállapított 102.100,- Ft költségtérítés a 680.600,-Ft 15. %-a).

[31] A Mötv. mellett a Kttv. alkalmazása a Mötv. 71. § (2) bekezdésből fakad, amely a helyettes államtitkári illetmény meghatározása tekintetében a Kttv. alapulvételét rendeli el.

[32] Az ügyben a felperes és az alperes között az vált vitássá, hogy a Kttv. 224. § (4) bekezdésébe foglalt 30%-os illetményemelés a polgármester tekintetében alkalmazható-e. A Kttv. 224. § (4) bekezdése értelmében: „A helyettes államtitkár alapilletményét minisztériumban a miniszter át nem ruházható hatáskörében legfeljebb 30%-kal megemelheti.”

[33] A jogerős ítélet szerint, mivel a Kttv. 225/L. § (1) bekezdése a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra a 224. § egészét alkalmazni rendeli, ezért a polgármester részére az alapilletmény 30%-kal való megemelése nem jogszabálysértő. A Kúria a felülvizsgálati kérelemben foglaltakkal ért egyet. A Kttv. 225/L. § (1) bekezdése a Kttv. 224. §-ának „megfelelő” alkalmazásól szól, azaz akkor kell alkalmazni, ha a polgármester foglalkoztatási jogviszonyára illeszthető szabályról van szó. A felek által nem volt vitás, hogy a polgármesterre is irányadóan megfelelően alkalmazni lehet a 224. § (1)-(3) bekezdéseit. A 224. § (1) bekezdése értelmében a helyettes államtitkár alapilletménye az illetményalap (132. §) kilencszerese, a (2) bekezdés kimondja, hogy a helyettes államtitkár illetménykiegészítésre jogosult, amelynek összege az alapilletmény 50%-a, míg a (3) bekezdés szerint a helyettes államtitkár vezetői illetménypótléka az alapilletmény 65%-a.

A Kttv. 224. § (4) bekezdése a helyettes államtitkár alapilletményének a „minisztériumban a miniszter” által történő megemeléséről szól. A Kúria megítélése szerint e szabályt nem lehet úgy értelmezni, hogy polgármester esetén a miniszter helyére az önkormányzati képviselő-testületet kell behelyettesíteni. A Kttv. 225/L. § (1) bekezdése alapján ez nem tekinthető a polgármesterre vonatkozó megfelelő alkalmazásnak.

[34] A Kúria végül e körben is megjegyzi, hogy a Kttv. 2015. évi CLXXXVI. törvény 180. §-a által módosított – 2016. január 1-jén hatályba lépett – 225/L. § (1) bekezdése szerint a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra megfelelően a 224. § (1)-(3) bekezdéseit kell alkalmazni.

[35] Minderre tekintettel a Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem megalapozott, ezért a jogerős bírósági ítéletet és az alperes határozatát a Pp. 275. § (4) bekezdése, valamint 339. § (1) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte és az elsőfokú közigazgatási szervet új eljárásra kötelezte.

[36] A megismételt eljárásra a Kúria azt az iránymutatást adja, hogy az önkormányzati képviselő-testületnek a Mötv. 71. § (2) bekezdése, 71. § (4) bekezdés d) pontja, 71. § (6) bekezdése, valamint a Kttv. 224. § (1)-(3) bekezdése alapján kell meghatároznia a polgármester illetményét. 

(Kúria, Kfv.IV.37.166/2016.)