30/2017. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során csak a támadott határozatban megjelölt indokok vehetők figyelembe. Jogszerűtlen a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat, ha nem – vagy nem kellő részletezettséggel – tartalmazza a mérlegelés szempontjait.

[1952. évi III. tv. 206. § (1) bek., 339/B. §, 1994. évi XXXIV.tv. 15. § (1), (2) bek., 33. § (2) bek.]

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] Az elsőfokú bíróság által megállapított tényállás szerint a felperes 2014. február 9-én társaival megjelent a Köztársasági Elnöki Hivatal épülete (a továbbiakban: Sándor-palota) előtt abból a célból, hogy a Paksi Atomerőmű bővítésével kapcsolatban tiltakozzanak. A magukkal hozott létrát a Sándor-palota déli homlokzatának erkélyéhez támasztották, azon a felperes és két társa az erkélyre felmásztak. Ott két darab molinót feszítettek ki, az erkélyen található két zászlót a tartóikból kiemelték. A felperes és két társa – az erkély elhagyására és a zászlók erkélyen hagyására irányuló – többszöri rendőri felszólítást követően, megközelítőleg 20 perc elteltével hagyták el az erkélyt. A felperes az erkélyen tartózkodás alatt a magánál tartott zászló visszaszolgáltatását feltételhez kötötte. A helyszínre érkező rendőrök a felperest és társait igazoltatták, majd a rendőrkapitányságra előállították. Az előállítás jogalapja a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 33. § (2) bekezdés f) pontjában került meghatározásra.
[2] A felperes előállítása 13 óra 20 perctől 18 óra 43 percig tartott, az alatt garázdaság és jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség szabálysértés elkövetése miatt, mint eljárás alá vontat meghallgatták. A Budai Központi Kerületi Bíróság a 2014. április 23-kelt és 2014. június 17-én jogerős  végzésével a felperessel szemben garázdaság és jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség szabálysértés elkövetése miatt az eljárást megszüntette.
[3] A felperes a rendőri intézkedés ellen panaszt terjesztett elő, melyben az előállítás jogszerűségét, szükségességét és arányosságát vitatta. A Független Rendészeti Panasztestület (a továbbiakban: Panasztestület) a 24/2015. (II.26.) számú állásfoglalásával megállapította, miszerint a vizsgált ügyben alapjogot súlyosan sértő intézkedésre került sor, egyben állásfoglalását megküldte az alperesnek. Az indokolás szerint az előállításnak az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pont I. fordulatában meghatározott feltételei fennálltak, az arányos volt, nem sérült a felperes személyi szabadsághoz való joga. Ugyanakkor az előállítás időtartama nem felelt meg az Rtv. 15. §-ában foglalt követelményeknek, ehhez kapcsolódóan sérült a felperes személyes szabadságához való joga. Továbbá a helytelenül kiállított igazolás kapcsán a Panasztestület rögzítette a felperes tisztességes eljáráshoz való jogának sérelmét.
[4] Az alperes a 2015. május 4-én kelt  határozatával a felperes rendőri intézkedés elleni panaszát elutasította. Hangsúlyozta, a felperes magatartása megalapozta a rendőrök azon feltételezését, hogy szabálysértés elkövetésével gyanúsítható, a rendőrök részéről fennállt az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontjának alkalmazási lehetősége. Kifejtette, a felperes és társai be nem jelentett módon demonstrálták véleményüket, engedély nélkül behatoltak egy kiemelten védett objektum területére, majd az ott talált nemzeti jelképet előre nem látható szándékkal birtokukba vették, ezek alapján nem állt rendelkezésre más jogkorlátozó eszköz az elérni kívánt cél érdekében, mint az előállítás foganatosítása. A személyi szabadságot korlátozó intézkedés végrehajtása jogszerű és szakszerű volt, az megfelelt az arányosság követelményének. A felperes panasza nem terjed ki az előállítás időtartamára és a helytelenül kiállított igazolásra, ezért ebben a körben a hatóság érdemben nem dönthetett.

A kereseti kérelem

[5] A felperes keresettel támadta az alperes határozatát kérve annak bírósági felülvizsgálatát. Vitatta az előállítás jogalapját, arányosságát és szükségessségét.

Az elsőfokú ítélet

[6] A közigazgatási és munkaügyi bíróság jogerős ítélet az alperes határozatát hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra kötelezte. Az indokolásban felhívta az Rtv. 15. § (2) bekezdését, 19. § (1) bekezdését, 33. § (2) bekezdés f) pontját, valamint a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 339. §-át és 339/B. §-át.
[7] A bíróság rámutatott, a rendőröket intézkedési kötelezettség terhelte, mely független attól, miszerint később esetleg bebizonyosodik, hogy az elkövetett cselekmény nem volt jogszabálysértés. A felperes esetében az erkélyről való lemászásra, a zászló visszaszolgáltatására vonatozóan felszólítás hangzott el, melynek a felperes csak mintegy 20 perc elteltével tett eleget, ezért az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontjában meghatározott előállítási ok jogalapja fennállt.
[8] A bíróság kiemelte, az Rtv. 15. § (2) bekezdése kötelező jelleggel írja elő a kevésbé korlátozó rendőri intézkedés alkalmazását, így a legsúlyosabb személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedésre akkor kerülhet sor, amennyiben enyhébb intézkedés foganatosítása az elírni kívánt célra nem alkalmas. Az alperesi határozat mindössze annyit rögzít, hogy nem állt rendelkezésre más jogkorlátozó eszköz az elérni kívánt cél érdekében, mint az előállítás foganatosítása. Annak a célnak a megjelölésével azonban, amely a felperes esetén csak előállítással volt elérhető a határozat adós maradt. A támadott határozat az előállítás arányossága körében – érdemi indok hiányában – nem felel meg a Pp. 339/B. §-ában foglaltaknak, az előállítás jogszerűsége ezáltal érdemben nem felülbírálható.
[9] A megismételt eljárásra a bíróság azt az iránymutatást adta, hogy az arányosság tekintetében vizsgálni kell, volt-e olyan legitim cél (megelőző intézkedés, eljárás azonnali lefolytatása, stb.), amely csak az előállítás útján volt elérhető. A határozatnak meg kell felelnie a Pp. 339/B. §-ában foglalt követelményeknek.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[10] A jogerős ítélet ellen az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet annak hatályon kívül helyezése és a bíróság új eljárásra és új határozat meghozatalára utasítása iránt. Okfejtése szerint az ítélet sérti a Pp. 206. § (1) bekezdésében, 339. § (1) bekezdésében és 339/A. §-ában foglaltakat.
[11] Az alperes rámutatott, az ítélet ténymegállapítás helyett feltételezésen és ezen alapuló megalapozatlan következtetésen nyugszik. A támadott határozat nem jogszabálysértő, az intézkedő rendőr az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pont I. fordulatára tekintettel jogszerűen, mérlegelési jogkörében döntött az előállításról. Az arányosság vonatkozásában az alperesi határozat – az ítélettel szemben – a szükséges és elégséges indokolást tartalmazza. Ugyan nem került részletesen kifejtésre a határozatban az a tény, hogy az előállítás időtartama alatt a felperes a társaival együtt a szabálysértési eljárásban meghallgatásra került, azonban ennek a körülménynek a kifejtése nem tárgya a közigazgatási eljárásnak, elegendő volt utalni az előállítás alkalmazás jogalapjára. Iratellenes az ítélet amikor azt rögzíti, hogy a felperes adatai az igazoltatással az esetleges szabálysértési eljárás lefolytatásához ismertté váltak. Ezzel szemben a rendőri intézkedés célja nem csak a felperes adatai megállapítása volt, hanem az azonnali szabálysértési eljárás lefolytatásához a hatóság elé állítás is.
[12] Az ítélet a határozatból egy bekezdést ragadott ki, az előtte lévő indokolási részt, illetve az utána következő további három bekezdést nem vette figyelembe. Ez által olyan hiányos és téves következtetést vont le a határozatból, mintha az nem lett volna kellően tényekkel alátámasztva és megindokolva.
[13] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő.

A Kúria döntése és jogi indokai

[14] A felülvizsgálati kérelem alaptalan.
[15] A Pp. 275. § (1) és (2) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. A jogerős ítélet csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálható felül.
[16] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság a pontosan és törvényesen megállapított tényállásból helytálló jogi következtetést vont le. Az ítéletben foglaltakkal a felülvizsgálati bíróság egyetért, a felülvizsgálati kérelemben foglaltakra tekintettel az alábbiakat fejti ki.
[17] Az elsőfokú bíróság érvelése szerint az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontjában meghatározott előállítási ok jogalapja fennállt, azonban az alperes határozata az arányosság körében nem kellően indokolt, ezért az előállítás jogszerűsége érdemben nem felülbírálható. A felülvizsgálati kérelem az utóbbi megállapítás jogszerűtlenségét állítja, a Kúriának abban kellett állást foglalnia, hogy az előállítás arányossága körében az alperesi határozat sérti-e a Pp. 339/B. §-át.
[18] A Kúria elsődlegesen hangsúlyozza, az elsőfokú bíróság vizsgálta a közigazgatási eljárás teljes anyagát, a felek perbeli nyilatkozatait, beadványait, ily módon a bizonyítékokat a Pp. 206. § (1) bekezdése alapján a maguk összességében értékelte és helyesen döntött a keresetről. Jogszabálysértést ebben a körben a rögzített tényállás iratellenessége, a bizonyítékok kirívóan okszerűtlen vagy a logika szabályaival ellentétes mérlegelés alapozhat meg, ilyen jogsértés azonban nem tárható fel. Az ítélet – az alperes előadásával szemben – nem feltételezéseken alapul, nem iratellenes az az ítéleti megállapítás, mely szerint a felperes az erkélyről való lemászását követen igazolta magát, az esetleges szabálysértési eljárás lefolytatásához szükséges adatai ismertté váltak. A közigazgatási és munkaügyi bíróság indokolási kötelezettségének eleget tett, döntésének indokai az ítéletből egyértelműen nyomon követhetők.
[19] A felülvizsgálati bíróság rámutat, a közigazgatási peres eljárás kereteit egyrészt a kereseti kérelemhez kötöttség, másrészt a támadott alperesi határozathoz kötöttség határozzák meg. A 2/2011. (V.9.) KK véleményben megtestesülő egységes bírói gyakorlat szerint a kereseti kérelemhez kötöttség elve közigazgatási perben is érvényesül. A bíróság csak a keresetlevélben megjelölt jogszabálysértést vizsgálhatja, kivéve, ha semmiségi okot észlel. Amennyiben a bíróság a keresetlevélben megjelölt jogszabálysértést nem állapítja meg, más – a megjelölttől érdemben eltérő – jogszabálysértésre a közigazgatási határozat hatályon kívül helyezését vagy megváltoztatását nem alapíthatja. Ezt meghaladóan a közigazgatási bíróság nem minősítheti az alperesi határozatot jogszerűnek olyan indokra hivatkozással, melyet a támadott hatósági határozat nem tartalmaz.
[20] Az Rtv. 15. § (1) és (2) bekezdése értelmében a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával. Több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, illetve kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintetre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár. A 16. § (1) bekezdése szerint a rendőr kényszerítő eszközt csak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén, az arányosság elvének figyelemben tartásának alkalmazhat úgy, hogy az nem okozhat aránytalan sérelmet az intézkedés alá vontnak. A rendőri intézkedésre irányadó szabályokat az Rtv. V. Fejezete szabályozza. Ezen belül az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontja kimondja, a rendőr a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt, aki a szabálysértést az abbahagyásra irányuló felszólítás után is folytatja, illetőleg akivel szemben az eljárás azonnal lefolytatható, továbbá akitől tárgyi bizonyítási eszközt kell megszerezni vagy elkobzás alá eső dolgot kell visszatartani.
[21] A Kúria kiemeli, az előállítás jogalapja és arányossága fennállásának tekintetében a rendőrhatóság mérlegelési jogkörben jár el, így eljárására alkalmazandó a Pp. 339/B. §-a. E szerint mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekintendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályok betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.
[22] A korábban kifejtetteknek megfelelően a Pp. 339/B. §-ának való megfelelést az alperesi határozatban írtak vonatkozásában kell vizsgálni, nem vehetők figyelembe azok az indokok, melyeket az alperesnek a közigazgatási perben tett nyilatkozatai és a felülvizsgálati kérelmében kifejtettek tartalmaznak, de a határozata nem.
[23] Az alperesi határozat indokolásának I. pontja a panaszt és a Panasztestület döntését ismerteti. A II. pont a beszerzett bizonyítási eszközöket sorolja fel, a III. pontban az alperes hangsúlyozza, döntése meghozatalában a rendőri jelentésekben foglaltakat vette alapul, álláspontja kialakításánál figyelemben volt több korábbi bírósági ítéletre és döntésre is. A IV. pont az alperes által megállapított tényállást tartalmazza.
[24] Az alperes határozata V. pontjában az irányadó jogszabályhelyekre történő hivatkozást követően fejti ki érdemi jogi álláspontját az intézkedés jogszerűségével és arányosságával kapcsolatban. Hangsúlyozta, a felperes passzív ellenállást tanúsítva a rendőri felszólításoknak nem tett eleget, az eltulajdonított zászló visszaszolgáltatását feltételekhez kötötte, így ezek a körülmények megalapozták a rendőrök azon feltételezését, hogy a felperes jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség szabálysértésével gyanúsítható. A fentieket értékelve az alperes rámutatott, az intézkedést foganatosító rendőrök részéről fennállt az Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontjának alkalmazási lehetősége, vagyis a személyi szabadság korlátozásával járó előállítás foganatosítása.
[25] Az alperes határozata 6. oldal utolsó bekezdésében kifejtette, a felperes és társai be nem jelentett módon demonstrálták véleményüket, engedély nélkül behatoltak egy kiemelten védett objektum területére, majd az ott talált nemzeti jelképet előre nem látható szándékkal a birtokukba vették, ezek alapján nem állt rendelkezésre más jogkorlátozó eszköz az elérni kívánt cél érdekében, mint az előállítás foganatosítása. A 7. oldal első bekezdésében az alperes megállapította, a személyi szabadságot korlátozó intézkedés végrehajtása jogszerű és szakszerű volt, megfelelt az arányosság követelményének, ezért a panasz alaptalan.
[26] A Kúria szerint az előállítás arányossága vonatkozásában – az alperes okfejtésével szemben – csak a határozat 6. oldal utolsó bekezdése tartalmaz indokolást. A felülvizsgálati bíróság osztja az elsőfokú bíróság azon érvelését, mely szerint a felperes helyesen hivatkozott arra, hogy az arányosság vizsgálata tárgyában az alperesi határozat mindösszesen annyit rögzíti, hogy nem állt rendelkezésre más jogkorlátozó eszköz az elérni kívánt cél érdekében, mint az előállítás foganatosítása. Annak a célnak a megjelölésével azonban, amely a felperes esetében csak az előállítással volt elérhető, az alperesi határozat adós maradt. A támadott határozat nem tartalmazta azt az indokot, hogy az előállítás célja az azonnal szabálysértési eljárás lefolytatásához történő hatóság elé állítás is volt. Az alperes döntését ebben a körben nem teszi jogszerűen indokolttá az a felülvizsgálati kérelemben hivatkozott tény, hogy az előállítás napján készített meghallgatási jegyzőkönyvekből kiderül az azonnal szabálysértési eljárás lefolytatásának szándéka.
[27] A Kúria összességében hangsúlyozza, az alperesi határozatból az előállítás arányosságához kapcsolódóan a mérlegelés szempontjai nem megállapíthatóak, annak okszerűsége nem tűnik ki, az alperes megsértette a Pp. 339/B. §-át.
[28] A felülvizsgálati bíróság a Pp. 275. § (3) bekezdését alkalmazva a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, mert az nem sérti a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogszabályhelyeket.

(Kúria, Kfv.VI.37.739/2016.)