KÚRIA
Köf.5031/2012/11.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Danka Ferenc jogtanácsos által képviselt Pest Megyei Kormányhivatal (1052, Budapest, V. ker. Városház utca 7.) indítványa alapján az ifj. dr. Szilágyi István ügyvéd (1054. Budapest, Alkotmány út 16.) által képviselt Budakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testülete (2092 Budakeszi, Főutca 179.) ellen, a Budakeszi Város helyi építési szabályzatról és szabályozási tervéről szóló 29/2005. (VII. 1.) önkormányzati rendelet egyes rendelkezései törvényellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi építési szabályzatról és szabályozási tervéről szóló 29/2005. (VII. 1.) önkormányzati rendelet
- 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdés és a 67. § (6) bekezdés a) pont „Rendezettnek tekinthető egy telek, ha a Szabályozási Tervben előírt telekalakítási eljárást (közterület céljára történő lejegyzés, kerítésáthelyezés, épületbontás, teljes, önálló rákötésű közművesítettség (víz, gáz, csatorna, elektromos energia), maradéktalanul elvégezték.” szövegrészei, továbbá
- 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdés „Az engedélyezési dokumentációhoz – a telek teljes területét és a meglévő épülete(ek)et bemutató – színes fotódokumentáció csatolandó” szövegrésze,
törvénysértő, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. A Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) az Alkotmánybírósághoz fordult, és kérte Budakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Budakeszi Város helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 29/2005. (VII. 1.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) Makkosmária területrészre vonatkozó 5/2007. (II. 28.) önkormányzati rendelettel hatályba léptetett 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik és tizenkettedik francia bekezdése, valamint a 67. § (6) bekezdés a) pontja törvényellenességének vizsgálatát és megsemmisítését.
1.1. Az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdése Makkosmária területén a telekalakítás és építmény elhelyezés vonatkozásában, a 67. § (6) bekezdés a) pont az építés vonatkozásában meghatározza a rendezett telek fogalmát. E szabályok az építési engedély kiadását a teljes, önálló rákötésű közművesítettséghez kötik. Az indítványozó szerint e rendelkezés az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénnyel (a továbbiakban: Étv.) több okból ellentétes. Az Étv. 36. § (1) bekezdés ec) pontja alapján az építési engedély megadásának nem feltétele a teljes közműellátottság megléte, a telek közművekkel való ellátottságát a használatbavételi engedély megkérésig kell biztosítani. Az indítványozó véleménye, hogy a Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdése azért is törvénysértő, mert magasabb jogszabályban rendezett fogalomnak más értelmet ad. A telek fogalmát az Étv. 2. § 21. pont határozza meg, a rendezett telek fogalma tekintetében pedig az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 28. § (5) bekezdése szól. Az Ör. vizsgálni kért rendelkezése e szabályoktól eltér. Az indítványozó szerint az önkormányzat telekalakítással kapcsolatos szabályozási jogosultsága arra nem terjed ki, hogy az építési engedélyezéssel kapcsolatban rendelkezzen, központi jogszabályban meghatározott fogalmat eltérően definiáljon.
1.2. Az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdés szerint az építési engedélyezési dokumentációhoz a telek teljes területét és az épületeket bemutató színes fotódokumentáció csatolandó. Az indítványozó kifejtette, hogy a Korm. rend. határozza meg az építésügyi hatósági engedélyezési eljárások közös szabályait. A Korm. rend. 17. §-a szól az építésügyi hatósági engedélykérelemről, valamint a csatolandó mellékletekről, a 27. § (5) bekezdés pedig az építési engedélykérelem mellékleteit írja le. Az indítványozó szerint építésügyi hatósági eljárásokra nézve az önkormányzatoknak rendeletalkotási joga nincs, még úgy sem, ha magasabb jogszabályi rendelkezést ismétel meg, konkretizál. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3.-a ugyanis tiltja a magasabb jogszabály szövegének átvételét.
1.3. Az indítványozó a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy az Ör. vizsgált szabályai az Étv.-el és a Korm. rend.-el ellentétesek, továbbá sértik a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdését is, mivel a vizsgálni kért önkormányzati rendeleti szabályozásra a képviselő-testület felhatalmazást nem kapott, az Ör. megtámadott rendelkezései pedig nem tekinthetők törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonynak.
2. 2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk. (2) bekezdés c/ pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 72. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Ez Alapján az Alkotmánybíróság az indítványt áttette a Kúriára.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján 30 napos határidő tűzésével megküldte az indítványt Budakeszi Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat véleménye szerint az indítványozó által jelölt törvénysértés nem áll fenn.
3.1. Az önkormányzat szerint helytelen az indítványozó azon álláspontja melynek értelmében telekalakítás alatt csak a telek kiterjedését érintő változásokat kell érteni, ugyanis az Étv. 23. §-a szerint a terület rendeltetésének megfelelő használatra való alkalmasság nemcsak méretbeli, hanem minőségi kritérium is. Ilyen a telek közművekkel való ellátottsága is, amelyet meghatároz az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdése és a 67. § (6) bekezdés a) pontja. Az önkormányzat kifejtette továbbá, hogy az Étv. 13. § (2) bekezdése alapján az önkormányzatnak nemcsak a geometriai feltételek meghatározására van joga, hanem az építési szabályzatban a beépítés feltételeit és szabályait is meghatározhatja.
Az Önkormányzat hivatkozott továbbá az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rend. (a továbbiakban: OTÉK) 8. § (1) bekezdésére is. E rendelkezés kimondja, hogy az építési övezetek közművesítettségének módját és mértékét helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben kell megállapítani. Az önkormányzat szerint a „módját” kifejezés jelentheti „a közművek megvalósulásának az épületek építéséhez való sorrendi viszonyulását is”. Az indítványozó álláspontja alátámasztására hivatkozott még az Étv. 36. §-ára is.
Az Önkormányzat véleménye szerint a rendezett telek fogalmának Ör-beli meghatározására azért volt szükség, mert az adott területen építkezők – bár nem kaptak a közműhálózatok kiépítését megelőzően megépített házaikra használatbavételi engedélyt – engedély nélküli lakáshasználóként éveken át szennyezik a környezetüket.
3.2. Az önkormányzat az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdése - a más jogszabály szövegének megismétlése - kapcsán kifejtette, hogy az indítványozó álláspontja téves, mert a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2010.-ben született, az Ör. pedig 2005-ben, s a Jat.-nak nincs – a 2. § (2) bekezdése alapján nem lehet – visszaható hatálya. Egyébként a támadott rendelkezés magasabb jogszabállyal nem ellentétes.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Ör. – 5/2007. (II.28.) önkormányzati rendelettel módosított – 66. § (11) bekezdés a) pontja Makkosmária területén a telekalakítás és az építmény elhelyezése tárgykörben szabályoz. A negyedik francia bekezdés szerint:
„Építési engedély csak rendezett telekre adható ki.
Rendezettnek tekinthető egy telek, ha a Szabályozási Tervben előírt telekalakítási eljárást (közterület céljára történő lejegyzés, kerítésáthelyezés, épületbontás, teljes, önálló rákötésű közművesítettség (víz, gáz, csatorna, elektromos energia), maradéktalanul elvégezték”.
Az Ör. 67. § (6) bekezdés a) pontja a „településrendezési feladatok megvalósítását biztosító sajátos jogintézmények alkalmazása” cím alatt kimondja, hogy:
„Makkosmária területén építés csak az alábbi feltételek teljesítése esetén lehetséges:
- szabályozási terv szerinti rendezett telek kialakítása,
Rendezettnek tekinthető egy telek, ha a Szabályozási Tervben előírt telekalakítási eljárást (közterület céljára történő lejegyzés, kerítésáthelyezés, épületbontás, teljes, önálló rákötésű közművesítettség (víz, gáz, csatorna, elektromos energia), maradéktalanul elvégezték”.
Megállapítható tehát, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdésének és a 67. § (6) bekezdés a) pontjának az indítványozó által vizsgálni kért szövegrésze azonos.
2. Az Étv. 36. § (1) bekezdés első fordulata szerint: építésügyi hatósági engedély törvényben és kormányrendeletben meghatározottak szerint adható. Az Étv. e szabálya ebben a tárgykörben az önkormányzatnak rendeletalkotásra felhatalmazást nem ad. Az Étv. 36. § (1) bekezdése felsorolja az építésügyi hatósági engedély kiadásának törvényi feltételeit, amelyek között – többek mellett – az épület rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges feltételeket is részletezi. Az Étv. 36. § (1) bekezdése értelmében:
„e) az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges
ea) járulékos építmények (közművek, utak, burkolatok, parkolók stb.), illetőleg
eb) közlekedési hálózathoz való csatlakozás, valamint
ec) a közmű- és energiaellátás
a használatbavételi engedély megkéréséig biztosítható, illetve a használatbavételi engedélyezéskor rendelkezésre áll,”
Megállapítható, hogy e törvényi szabály az utak, a közművek, a közlekedési hálózathoz való csatlakozás, illetve a közmű és energiaellátás meglétét a használatbavételi engedély megkéréséhez, illetve az engedély megadásához köti. Az Ör. vizsgált szabályai ezzel szemben a feltételek közül a „teljes, önálló rákötésű közművesítettséget” Makkosmária területén az építéshez, illetve az építési engedély kiadásához kötik. Az Ör. tehát az építési engedélyről, míg az Étv. a használatbavételi engedélyről szól a közművesítettség és energiaellátás meglétét illetően, amelyek nyilvánvalóan az építés más-más fázisait jelentik az Ör. és az Étv. alkalmazásban.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította továbbá, hogy a „rendezett telek” fogalma körében a közmű-és energiaellátás definiálására sem - az indítványozó által hivatkozott - a helyi építési szabályzat tartalmának törvényi feltételeit meghatározó Étv. 13. § (2) bekezdés, sem pedig a telekalakításra vonatkozó 23. § nem ad.
A rendezett telek fogalmát központi jogszabály tartalmazza. A Korm. rend. 28. § (5) bekezdése szerint „Az építési tevékenységgel érintett telek akkor minősül rendezettnek, ha a helyi építési szabályzat, szabályozási terv, ezek hiányában az illeszkedés szabályai szerint – ha szükséges, telekalakítási eljárást követően – alakították ki, és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.” A Korm. rend. a rendezett telek fogalmát a helyi építési szabályzat (…) szerint kialakított telekhez és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéshez köti. A telek fogalmát az Étv. 2. § 21. pont határozza meg, amely szerint telek az egy helyrajzi számon nyilvántartásba vett földterület. A helyi építési szabályzat tartalmát az Étv. 13. § (2) bekezdése rögzíti. Az Étv. 23. § (1) bekezdése szerint „Telket csak úgy szabad alakítani, hogy az a terület rendeltetésének megfelelő használatra alkalmas legyen, továbbá annak alakja, terjedelme, beépítettsége és megközelíthetősége a jogszabályoknak megfeleljen.” Az Étv. fenti rendelkezései és a Korm. rend. 28. § (5) bekezdése összevetése alapján megállapítható, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdésében, illetve a 67. § (6) bekezdés a) pontjában található rendezett telek fogalma a központi jogszabály által meghatározottaktól eltér. Az Étv. illetve a Korm. rend. nem adott felhatalmazást arra, hogy a rendezett telek fogalma alatt az önkormányzat a teljes közművesítettséget írja elő (különösen úgy, hogy az az építési engedély kiadásának feltétele). Ezáltal az Ör. vizsgált rendelkezései szembe kerültek az Étv. és a Korm. rend. felhívott rendelkezéseivel. A más jogszabállyal való ellentét mellett a különböző szintű szabályok ugyanazon fogalomra vonatkozó eltérő definíciója – jelen esetben a rendezett telek fogalma - jogalkalmazási bizonytalanságot is okoz.
4. Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdés értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A Bszi. 45. § (3) bekezdése szerint az Önkormányzati Tanács feladata a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás … lefolytatása, a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja szerint az Önkormányzati Tanács a jogszabályba ütköző önkormányzati rendeleti rendelkezést megsemmisíti. Mindezek alapján az önkormányzati rendeletek vizsgálata kiterjed a törvénybe ütközés és más jogszabállyal való ellentét vizsgálatára is, amellyel az önkormányzati rendelet - az Alaptörvény alapján - nem lehet ellentétes. A fentiek szerint a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik francia bekezdése, illetve a 67. § (6) bekezdés a) pontjában található rendezett telek fogalma jogszabálysértő, ezért azt megsemmisítette.
5. Az indítványozó kezdeményezte az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdés „Az engedélyezési dokumentációhoz – a telek teljes területét és a meglévő épülete(ek)et bemutató – színes fotódokumentáció csatolandó” szövegrésze megsemmisítését is. Véleménye szerint magasabb jogszabály által e tárgykör rendezett, az önkormányzat e tekintetben nem szabályozhat, még úgy sem, hogy megismétli a magasabb jogszabály rendelkezésit.
A Korm. rend. 17. §-a a)-tól g) pontig meghatározza, hogy mit kell tartalmaznia az építésügyi hatósági engedély iránti kérelemnek, a 27. § (5) bekezdés pedig, hogy mit kell mellékelni az építési engedélykérelemhez. Ebben az esetben a központi jogszabályi lefedettség teljes.
Az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: ÖTM rend.) 48. § (2) bekezdése szerint „A tervező az építészeti-műszaki dokumentáció összeállítása során gondoskodik arról, hogy az építésügyi hatóság rendelkezésére álljon a helyszínről, annak környezetéről készített minden olyan hitelt érdemlő dokumentum (terv, képfelvétel, hivatalos feljegyzés, egyéb okirat, nyilatkozat stb.), amely a tervezés alapját képezte, és amely lehetővé teszi a döntés meghozatalát, az építésügyi hatósági engedély megadása feltételeinek vizsgálatát, igazolását.” E szabály az építészeti-műszaki dokumentáció összeállításához a hitelt érdemlő dokumentumok között megemlíti a képfelvételt. Az ÖTM rendelet 5. számú melléklete az építészeti-műszaki dokumentáció tartalmának a meghatározása során az általános előírások között említi a fotót (I/1. ca) pontja). Megállapítható tehát – de ezt az érintett önkormányzat az állásfoglalásában nem is cáfolta -, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdés más jogszabályi rendelkezés tartalmát ismétli meg. Ezt a Jat. 3. §-a tilalmazza. E szabály értelmében „Az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti jogszabályi rendelkezések alapján megállapította, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont tizenkettedik francia bekezdése felhatalmazás nélkül született, a benne foglalt rendelkezés pedig törvényi előírással ellentétes.
6. Az érintett önkormányzat arra hivatkozott, hogy az Ör. vitatott rendelkezése 2005-ben került megalkotásra, míg a Jat. 2010-ben került elfogadásra, rendelkezései pedig nem visszaható hatályúak. Sőt a visszaható hatályú jogalkotást maga a Jat. 2. § (2) bekezdése tiltja, amikor kimondja, hogy: „Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának - az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ezt fejezi ki az Alaptörvény és a Bszi. idézett szabálya akkor, amikor kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a más jogszabályba ütköző önkormányzati rendeletet megsemmisíti.
7. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 66. § (11) bekezdés a) pont negyedik és tizenkettedik francia bekezdése, valamint a 67. § (6) bekezdés a) pontja törvényellenes ezért azt a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
A Kúria egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2012. június 11.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr.Balogh Zsolt sk. bíró
Dr. Hörcherné Dr.Marosi Ildikó sk. előadó bíró