A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5037/2016/4
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró, Dr. Kalas Tibor bíró
Az indítványozó: Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(Kecskemét, Rákóczi út 17–19.)
Az érintett önkormányzat: Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzata
(Kecskemét, Kossuth tér 1.)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Mayer Endre jogtanácsos
Az ügy tárgya: üzletek éjszakai nyitva tartása
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a vendéglátó üzletek éjszakai nyitva tartásának rendjéről szóló 16/2012. (IV.26.) önkormányzati rendelet 2. §-a és 3. §-a törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Kecskemét Megyei Jogú Város Jogi és Ügyrendi Bizottsága a 30/2015. (IV.28.) JÜBB határozatával elutasította a felperesi társaság által üzemeltetett J.P. elnevezésű vendéglátó üzlet eltérő nyitva tartására irányuló kérelmét. Az elutasítás jogszabályi alapja Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a vendéglátó üzletek éjszakai nyitva tartásának rendjéről szóló 16/2012. (IV.26.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) volt. A határozat szerint bár a társasház közgyűlése hozzájárult az abban működő J.P. eltérő nyitva tartásához, de a környező lakóházak tulajdonosai, s néhány üzlettulajdonos egyöntetűen tiltakozott a szórakozóhely éjfél utáni működése ellen. A felperes fellebbezése során eljárt Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése a 208/2015. (IX.24.) határozatával a felperes fellebbezését elutasította. Hivatkozott arra, hogy az Ör.-ben foglalt feltételek mellett a Kecskemét Megyei Jogú Város Jogi és Ügyrendi Bizottságának (a továbbiakban: JÜBB) az Ör. mérlegelési jogkört biztosított a helyi sajátosságokra tekintettel. Hivatkozott továbbá a a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X.29.) Kormányrendelet több rendelkezésére. A felperes a Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése 208/2015. (IX.24.) határozatának bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. A felperes előkészítő iratában indítványt tett a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtti felülvizsgálat kezdeményezése iránt. Hivatkozott arra, hogy az Ör. ellentétes több jogszabályi rendelkezéssel, illetve az Alaptörvénnyel is. Az ügyben eljáró Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.174/2016. számú végzésében az eljárást felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult az Ör. 2. és 3. §-ának törvényességi vizsgálatát kezdeményezve.
[2] Egy másik ügyben a felperes által üzemeltetett J.P. elnevezésű vendéglátó egység éjszakai nyitva tartásával kapcsolatban Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzője 2016. február 23. napján kelt 6308-7/2016. számú határozatával a 24 és 6 óra közötti nyitva tartást az eltérő nyitva tartási engedély megszerzéséig, de legfeljebb a határozat jogerőre emelkedésétől számított 90 nap időtartamra megtiltotta. Határozatában hivatkozott a 2012. május 1-től hatályos Ör. rendelkezéseire. A jegyző – aki ennek a közigazgatási pernek az alperese – megállapította, hogy a 2015. december 13., majd a 2016. január 31. napjára virradó éjszakai helyszíni ellenőrzés alapján a felperes nem felel meg az Ör. 1. § d) pontjában foglaltaknak, ugyanakkor a szórakozóhely nem rendelkezik eltérő nyitva tartási engedéllyel. A felperes a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte, kérte annak hatályon kívül helyezését jogszabálysértésre hivatkozással. A felperes előkészítő iratában indítványt tett az Alkotmánybíróság előtti, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtti felülvizsgálat kezdeményezése iránt. A Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.262/2016/11. számú végzésében az előtte lévő eljárást felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult az Ör. 2. és 3. §-ának törvényességi vizsgálatát kezdeményezve.
[3] Harmadik ügyben Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzője 2016. április 13-án kelt 10253-7/2016. számon újabb tiltó határozatot hozott a J.P. elnevezésű vendéglátó egység éjszakai nyitva tartásával kapcsolatban. Határozatának indokolásában hivatkozott a 2016. április 9-én 2:00 órakor, illetve a 2016. április 10-én 2 óra 10 perckor folytatott helyszíni ellenőrzés eredményére. A felperes a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte, kérte annak hatályon kívül helyezését jogszabálysértésre hivatkozással. A felperes előkészítő iratában ebben az ügyben is indítványt tett a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtti felülvizsgálat kezdeményezése iránt. A Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.301/2016/10. számú végzésében az előtte lévő eljárást felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult az Ör. 2. és 3. §-ának törvényességi vizsgálatát kezdeményezve.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[4] A felperes indítványaira a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság mindhárom ügyben felfüggesztette a per tárgyalását és azonos szövegezésű indítvánnyal a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult, kezdeményezte az Ör. 2. és 3. §-ának törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. A Kúria az indítványokat egyesítette.
[5] A bíróság előadta, hogy az Ör. értelmében Kecskemét városban a vendéglátó üzletek éjszaka 24 órától 6 óráig nem tarthatnak nyitva, az Ör. a nyitva tartást generálisan tiltja a rendelet hatálya alá tartozó vendéglátó egységek vonatkozásában.
[6] A bíróság szerint az Ör. 2. és 3. §-a sérti a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 1. § (2) bekezdését amikor az ügyfél gazdasági érdekeit a generális tiltás alkalmazásával teljesen figyelmen kívül hagyja.
[7] Sérti továbbá a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Kertv.) 6. § (1) bekezdését mivel a törvény az üzletek nyitva tartási idejének meghatározását a kereskedő jogkörébe utalja. Ellentétes az Ör. támadott rendelkezése a Kertv. 6. § (4) bekezdésével is, mivel e törvényi szabály a helyi sajátosságok figyelembe vételét írja elő, az Ör. rendelkezéseiből azonban helyi sajátosság nem tükröződik.
[8] A bíróság szerint az Ör. 2. § (1) bekezdésében foglalt generális tilalom ellentétes a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjában foglaltakkal is, mivel a törvény a tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megsértése esetére tartalmaz olyan szankciót, mely a 22 és 6 óra között folytatott kereskedelem tevékenység korlátozását, illetve az üzlet kötelező zárva tartását rendeli el, ugyanakkor Kecskemét Megyei Jogú Városban az Ör. 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés folytán – a 22-24 óra közötti nyitva tartás korlátozásán túl – a törvényi rendelkezés értelmét veszíti, azaz a 22 és 6 óra közötti kereskedelmi tevékenység tilalma a Kecskemét Megyei Jogú Városban üzemelő vendéglátó üzletek esetén a tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megsértése nélkül is folyamatosan fennáll. Az Ör. a törvényi szankciót generális szabályként alkalmazza anélkül, hogy arra a vendéglátó üzletek okot adtak volna.
[9] A bíróság szerint a fentieken túl az Ör. támadott 2. és 3. §-ában foglaltak sértik a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdését, mivel az Ör. nem tartalmaz a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalmat. Az Ör. alapján Kecskemét Megyei Jogú Városban olyan vendéglátó üzlet létesítését, amelynek célja az éjszaka 24 és 6 óra között hangosító berendezés által kibocsátott zenét hallgatni, vagy táncolni vágyó közönség kiszolgálása, tervezhetetlen gazdasági kockázatnak teszi ki. Az Ör. 2. § (2) bekezdésében és a 3. §-ában foglaltak alapján nem állapítható meg, hogy a vendéglátó üzletnek pontosan milyen feltételeket kell teljesítenie ahhoz, hogy bízhasson az engedély kiadásában. Az egyértelmű szabályozási tartalom hiánya a jogbiztonságba ütközik, a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan.
[10] A bíróság szerint az Ör. ellentétes a Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontjával, továbbá mert az Ör. a jogrendszerbe nem illeszkedik nincs összhangban a Jat. 2. § (4) bekezdés b) pontjával sem [mert a Ker.tv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjába foglalt szankciót kiüresíti]. Hivatkozott a bíróság a Jat. 2. § (4) bekezdés c) pontjának a megsértésére is, figyelemmel arra, hogy ezen rendelkezés értelmében az önkormányzati rendelet meg kell feleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek. A bíróság álláspontja szerint a 2006/123/EK irányelv 9. § (1) bekezdésének b) és c) pontjában foglaltaknak az Ör. nem felel meg, mivel nem áll fenn azon feltétel, amely alátámasztaná a közérdeken alapuló kényszerítő indokot, de nem áll fenn az a feltétel sem, amely szerint a kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján ne lenne megvalósítható.
[11] Mindezek alapján kérte az Ör. 2. § és 3. § jogszabályellenességének megállapítását a Pp. 155/C. § (1) bekezdésében foglalt eljárás felfüggesztése mellett.
[12] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak állásfoglalása beszerzése végett. Az önkormányzat állásfoglalást nyújtott be, amelyben kérte az indítvány elutasítását.
[13] Az önkormányzat az üzletek éjszakai nyitva tartásának szabályozására vonatkozó Kertv.-beli rendelkezések ismertetését követően részletesen kifejtette a mögöttük meghúzódó törvényhozói szándékot, valamint a Kertv. vizsgálatával összefüggő alkotmánybírósági gyakorlatot. Ennek lényege, hogy a helyi önkormányzatok – a törvényi keretek között – nagyfokú önállósággal rendelkeznek az üzletek éjszakai nyitva tartásának helyi szabályozása során. Míg az önkormányzat rendelete általános jelleggel szabályozhat a tárgyban, addig egy konkrét vendéglátó-ipari egység nyitva tartásának korlátozása hatósági hatáskörbe tartozik, s a Ket. szabályai szerint kell eljárni.
[14] Az önkormányzat kifejtette továbbá, hogy az Ör. megalkotását a város lakóinak panaszbejelentései indokolták, célja, hogy a lakók egészséges környezethez való joga érvényesülhessen. Az Ör. nem teszi lehetetlenné a 24.00 órától 6.00 óráig tartó nyitva tartást, az érintett bizottság azt engedélyezheti az Ör.-ben meghatározott szempontok szerint. Az Ör. a helyi sajátosságok alapján preventív módon lép fel a helyi közösség érdekében, ugyanakkor az Ör. rendelkezései nem foglalnak magukban kereskedelmi tevékenység folytatását tiltó szabályokat. Az Ör. megalkotására a Kertv. 6. § (4) bekezdés a) pontja és 12. § (5) bekezdése felhatalmazást ad, a Kert. 6. § (1) bekezdése alapján a kereskedő csak a jogszabályi – beleértve az önkormányzati rendeleti – keretek között dönthet a vendéglátó egység nyitva tartásáról.
[15] Az önkormányzat részletesen ismerteti az egészséges környezethez való jog, a pihenéshez való jog és a vállalkozás szabadsága közötti kollízió esetén követett alkotmánybírósági gyakorlatot. A 2006/123/EK irányelv 9. cikk (1) bekezdés b) és c) pontjával kapcsolatos indítványozó érvvel kapcsolatban az érintett önkormányzat álláspontja az, hogy az Ör . az irányelvvel nem ellentétes, mert nem diszkriminatív, továbbá közérdeken alapul.
[16] Az önkormányzat álláspontja szerint az Ör. nem üresítette ki a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjában foglalt szankciót, pontosan elkülöníthetők a kereskedelmi tevékenységek tekintetében alkalmazható hatósági eszközök és a jogalkotás.
[17] A fentiek alapján – hivatkozva az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésére, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 11. cikkére és Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 5. §-ára – kérte az Ör. megsemmisítését, valamint alkalmazási tilalmának kimondására irányuló indítvány elutasítását.
[18] Az önkormányzat állásfoglalását benyújtó polgármester kezdeményezte a személyes meghallgatás lehetőségének biztosítását.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[19] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozatlan.
[20] Mind az Alkotmánybíróság, mind a Kúria Önkormányzati Tanácsa több döntésében foglalkozott már az üzletek éjszakai nyitva tartására vonatkozó önkormányzati szabályozás egyes aspektusaival. A Kúria a Köf.5011/2012/7. számú ügyben megállapította: az Alkotmánybíróság több alkalommal döntött olyan indítvány tárgyában, amely az üzletek nyitva tartásának szabályozását támadta, vitatva a Kertv. 6. § (4) bekezdésének, illetve az azon alapuló, delegált jogkörben megalkotott önkormányzati rendeletek alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a jelen ügy szempontjából lényeges megállapítás az, hogy az önkormányzati rendelet a megfelelően felmért helyi sajátosságra épülve normatív módon, általános magatartási szabályként épül be az üzlet működését befolyásoló közgazdasági-jogi környezetbe. A megfelelően felmért helyi sajátosságok a kereskedelmi tevékenység korlátozásának többféle módjára is okot adhatnak: az önkormányzat az adott település egy meghatározott körzetében, meghatározott típusú kereskedelmi üzletek esetében, illetve meghatározott időszakhoz kötötten, egyes napokon is korlátozhatja, kizárhatja, avagy éppen engedélyezheti az éjszakai nyitva tartást [282/B/2007. AB határozat ABH 2007, 2163.; 1448/B/2007. AB határozat ABH 2008, 3327.; 1235/B/2008. AB határozat ABH 2010. 2437.; 1355/B/2008. AB határozat ABH 2010, 2452.].
[21] Az üzletek éjszakai nyitva tartását az önkormányzatok – törvényi keretek között – szabályozhatják. A Kertv. 6. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete – a helyi sajátosságok figyelembevételével – rendeletben szabályozhatja az üzletek éjszakai (22 és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét. Lényegében ezt ismétli meg a felhatalmazó rendelkezések között a Kertv. 12. § (5) bekezdése, amikor kimondja, hogy felhatalmazást kap a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete, illetve a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi önkormányzat közgyűlése, hogy az üzletek éjszakai (22 és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét, a felügyeleti díjra vonatkozó részletszabályokat, a befolyt összeg felhasználásáról szóló elszámolás módját, valamint a 2. § 31. pontjában foglaltak ellenőrzését rendeletben szabályozza.
[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5011/2012/7. számú ügyben kifejtette, hogy a vállalkozások tevékenységüket meghatározott jogi és gazdasági feltételrendszer keretei között fejtik ki, a jogszabályi keretek az üzlet működésének korlátait jelentik. A jogi környezetbe beletartozik a felhatalmazás alapján megalkotott önkormányzati rendelet is.
[23] Az Ör. bevezetője szerint a szabályozás a Kertv. 12. § (5) bekezdésében és az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában foglalt felhatalmazáson alapul. A Kertv. az üzletek éjszakai nyitva tartásának önkormányzati szabályozására vonatkozóan 22 és 6 óra közötti időszakban ad felhatalmazást. Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint „[a] vendéglátó üzletek 24.00 órától 6.00 óráig nem tarthatnak nyitva.” Ugyanakkor az Ör. 2. § (1) bekezdése nem tartalmaz kategorikus tiltást ezen időszakon belül sem: az Ör. 1. §-a meghatározza, hogy a rendelet hatálya milyen típusú üzletekre, eseményekre nem terjed ki, az Ör. 2. § (1) bekezdése pedig akként szól, hogy a 24.00 óra és 6.00 óra közötti nyitva tartást a JÜBB engedélyezheti. Ezt az Ör. mint elsőfokú önkormányzati hatósági hatáskört fogalmazza meg.
[24] Az indítványozó szerint az Ör. 2. § és 3. §-a sérti a Ket. 1. § (2) bekezdését, mert az ügyfél gazdasági érdekeit a generális tiltás alkalmazásával teljesen figyelmen kívül hagyja és ellentétes a Kertv. 6. § (1) bekezdésével, mivel ez utóbbi a kereskedő jogkörébe utalja az üzletek nyitvatartási idejének meghatározását.
[25] A Ket. 1. § (2) bekezdése értelmében a hatóság ügyintézője jóhiszeműen, továbbá a jogszabály keretei között az ügyfél jogát és jogos – ideértve gazdasági – érdekét szem előtt tartva jár el. A Kúria megítélése szerint az Ör. a Ket. e rendelkezését nem sérti. Az Ör. 2. § (1) bekezdésében szereplő tiltást nem önmagában kell vizsgálni. Az Ör. 1. §-a eleve kivételeket teremt az Ör. hatálya alól (pl. szállóvendégeket kiszolgáló üzlet), a 2. § (2) bekezdés pedig a JÜBB részére az eltérő nyitva tartás engedélyezését teszi lehetővé a 3. § (1) bekezdésben meghatározott szempontok alapján. Így a gazdasági érdek figyelembe vétele – a normatív szabályozás szintjén – megjelenik. Az ügyfél gazdasági érdekeinek figyelembe vétele nem abszolút kritérium. Vele szemben mérlegelni kell – ahogy az önkormányzat állásfoglalásában helyesen utal rá – a környező lakosok egészséghez, pihenéshez való jogát. Az Ör. 3. § (1) bekezdésben meghatározott feltételek épp ezt veszik figyelembe, amikor az érintett lakóingatlan tulajdonosainak a hozzájárulásától teszik függővé a 2. § (1) bekezdéstől eltérő nyitva tartás engedélyezést. Az Ör. a Ket. 1. § (2) bekezdésével a fentiek alapján nem ellentétes.
[26] A Kertv. 6. § (1) bekezdése szerint az üzlet nyitvatartási idejét a vásárlási szokások, a foglalkoztatottak és a lakókörnyezet érdekeinek figyelembevételével a kereskedő állapítja meg. Az Alkotmánybíróság és a Kúria gyakorlata szerint a Kertv. 6. § (1) bekezdésének helyes értelme az, hogy a kereskedő az üzletek nyitvatartási idejét a jogszabályok keretei között állapítja meg. A Kertv. – fentebb idézett 6. § (1) bekezdés a) pontja és 12. § (5) bekezdése – eleve felhatalmazást ad az önkormányzatoknak a 22 és 6 óra közötti nyitva tartás szabályozására, tehát már magából a törvényi szabályból is következik, hogy a kereskedő 6. § (1) bekezdésbe foglalt jogosítványa korlátozás alá eshet. Az így megalkotott Ör. – mint az Alaptörvény T. cikk (2) bekezdése szerinti jogszabály – törvényes alapon nyugvó keretet szab a kereskedő Kertv. 6. § (1) bekezdésében foglalt jogosultságának. Az Ör. a Kertv. 6. § (1) bekezdését tehát nem sérti.
[27] Az indítványozó szerint az Ör.-ből nem tűnik ki, hogy milyen helyi sajátosságokat vett figyelembe az önkormányzat, így nem teljesül a 6. § (4) bekezdésében külön is kiemelt helyi sajátosságok figyelembevétele. A Kúria ezzel összefüggésben elsőként arra mutat rá, hogy a Kertv. 6. § (4) bekezdésében kiemelt „helyi sajátosságok figyelembevétele” mindenekelőtt arra vonatkozik, hogy önkormányzatonként más-más lehet az az érdek, ami alapján az üzletek éjszakai nyitva tartása szabályozás alá eshet. Egy alapvetően a turizmusra, a fiatal felnőttek idegenforgalmára építő önkormányzat esetén a helyi sajátosság nyilvánvalóan más, mint egy olyan agglomerációs település esetén, ahová a napi munka után pihenni térnek haza az ott lakók. A helyi sajátosságok figyelembevétele törvényi kritérium a helyi közösség érdekének a figyelembevételét jelenti. Jelen ügyben az önkormányzat arra utalt, hogy az egyedi esetekben igénybe vehető közigazgatási hatósági út nem adott megfelelő választ az üzletek éjszakai működéséből eredő helyi társadalmi feszültségek kezelésére, ezért kellett megalkotni az Ör.-t. Utalt arra is, hogy a rendelet-tervezetet tartalmazó közgyűlési előterjesztésben részletesen kifejtésre kerültek azok a sajátosságok, amelyek alapján Kecskemét Megyei Jogú Városban a helyi szabályozás szükségessé vált. Az Ör.-t áttekintve a Kúria megállapította, hogy a szabályozás a kitűzött jogalkotói céllal adekvát rendelkezéseket tartalmaz. A Kertv. 6. § (4) bekezdésnek sérelme az Ör. vonatkozásában nem állapítható meg.
[28] Az indítványozó szerint az Ör. 2. § (1) bekezdésbe foglalt generális tilalom ellentétes a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjában foglaltakkal. Az Ör. 2. § (1) bekezdése a 24.00 órától 6.00 óráig tartó nyitva tartást tiltja. A Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontja értelmében pedig a tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megsértése esetén – a külön jogszabályban foglaltak szerint – a kereskedelmi hatóság korlátozza 22 óra és 6 óra között a kereskedelmi tevékenységet, illetve az üzlet kötelező éjszakai zárva tartását rendeli el. Az indítványozó szerint az Ör. a törvényi szankciót generális szabályként alkalmazza anélkül, hogy arra a vendéglátó üzletek okot adtak volna.
[29] A Kúria megítélése szerint az Ör. 2. § (1) bekezdése a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontját nem sérti. Az üzletek éjszakai nyitva tartásával kapcsolatban meg kell különböztetni a kereskedelmi tevékenységek tekintetében alkalmazható, egyedi ügyekben igénybe vehető hatósági eszközöket, és a felhatalmazáson alapuló önkormányzati rendeletalkotást. Az előbbiekhez tartozik a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjában meghatározottak, míg az utóbbi kapcsán született az Ör. 2. § (1) bekezdése. Megállapítható, hogy az Ör. 2. § (1) bekezdése ellenére a kereskedelmi hatóság Kertv.-ben foglalt szankcionálási lehetősége nem veszett el. Egyrészt vannak olyan üzletek, amelyek az Ör. 1. § a) pontja alapján nem esnek a rendelet hatálya alá, másrészt a kereskedelmi hatóság a 22 órától kezdődő kereskedelmi tevékenységet korlátozhatja, az Ör. 2. § (1) bekezdése a 24 órától kezdődő tevékenységet korlátozza (azaz még ebben az esetben is van külön tere az egyedi hatósági szankciónak), harmadrészt azon üzletek vonatkozásában, amelyeknek a JÜBB engedélyezte az eltérő nyitva tartást, a kereskedelmi hatóság ugyan úgy eljárhat a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontja szerint, mint más esetekben. Az Ör. így nem áll ellentétben a Kertv. 9. § (4) bekezdés ca) pontjával.
[30] Az indítványozó szerint az Ör. 2. § (2) bekezdése és (3) bekezdése nem kellően egyértelmű szabályozási tartalmat hordoz, ezért a Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütközik. Az indítványozó szerint bizonytalan szabályozási környezetet teremt az Ör. azok számára, akik olyan vendéglátó egységet akarnak létesíteni, amely 24.00 és 6.00 óra között hangosító berendezés által kibocsátott zenét akar szolgáltatni. Bizonytalanságot okoz, hogy a 3. § (1) bekezdése az „engedélyezhető” fordulatot alkalmazza.
A Jat. 2. § (1) bekezdése az Alkotmánybíróság által korábban kidolgozott normavilágossági követelményt tartalmazza az alábbiak szerint: a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[31] Az Ör. 2. § (2) bekezdése és 3. § (1) bekezdése a JÜBB-nek engedélyezési jogot biztosít. A JÜBB döntési kompetenciája nem korlátok nélküli, annak szempontjait a 3. § (1) bekezdése sorolja fel. Így „[e]ltérő nyitva tartás engedélyezhető:
a) amennyiben a vendéglátó üzlet társasházban, vagy lakásszövetkezeti épületben található, a társasház, vagy lakásszövetkezet közgyűlésének – az alapító okiratban vagy a szervezeti és működési szabályzatban foglaltaknak megfelelően meghozott – hozzájárulását tartalmazó döntés alapján, vagy
b) amennyiben a vendéglátó üzlet ingatlanának területe közvetlenül határos más lakóingatlan területével, akkor a vendéglátó üzletet magában foglaló ingatlan területe tulajdonosainak és a telekhatáros lakóingatlanok tulajdonosai többségének, társasház, vagy lakásszövetkezeti épület esetén a társasház, vagy lakásszövetkezet közgyűlésének, egyéb esetben a tulajdoni lapon szereplő többségi tulajdoni hányaddal rendelkező tulajdonosoknak, hozzájáruló nyilatkozata alapján, vagy
c) amennyiben a vendéglátó üzlet nem társasházban, vagy lakásszövetkezeti épületben található, és nincs vele telekhatáros lakóingatlan, akkor az üzletet magában foglaló ingatlan tulajdonosainak hozzájáruló nyilatkozata alapján, feltéve, hogy egy éven belül a vendéglátó üzlet mindenkori üzemeltetőjével szemben nem érkezett lakossági panasz, vagy bejelentés.”
[32] A fentiek alapján látható tehát, hogy a JÜBB eltérő nyitva tartást engedélyező döntésének előfeltétele az érintettek egyetértő nyilatkozata arra vonatkozóan, hogy az adott üzlet 24.00 óra és 6.00 óra között nyitva tarthasson. A szabályozás az ott lakók részére egyfajta garancia a pihenéshez való joguk érvényesülése tekintetében. A JÜBB döntési lehetősége tehát behatárolt, az Ör. 3. § (1) bekezdésben felsorolt feltételek nem teljesülése esetén nem engedélyezheti az eltérő nyitva tartást. Mindez a vendéglátó egységet – eltérő nyitva tartási idővel – üzemeltetni kívánó vállalkozó részére is irányadó (s ezáltal kiszámítható): be kell szerezni az Ör. 3. § (1) bekezdésben meghatározott hozzájáruló nyilatkozatot.
[33] Az Ör. 3. § (1) bekezdése valóban azt a fordulatot tartalmazza, hogy „engedélyezhető”. A Kúria megítélése szerint azonban ez a JÜBB részére nem ad korlátok nélküli diszkrecionális döntést. Azon túl, hogy a vállalkozásnak rendelkeznie kell a 3. § (1) bekezdésben meghatározott nyilatkozattal, még számos más jogszabályi feltételnek is meg kell felelni a vendéglátó üzlet működtetéséhez. A 3. § (1) bekezdésében egy esetleges kötelező engedélyezés válna ellentétessé az üzletek működtetésével kapcsolatos egyéb jogi szabályozással. S mivel a JÜBB önkormányzati hatósági ügyben hoz döntést első fokon, így döntése ellen fellebbezési lehetőség van, a jogerős közigazgatási döntés pedig bíróság által felülvizsgálható. A Kúria megjegyzi, hogy a bírósági felülvizsgálat során az eljáró bíróságnak mérlegelnie kell a szemben álló jogokat. Jelen ügyben nem arról van szó, hogy a bírói felülvizsgálatnak nincsenek meg a jogszabályi szempontjai, hanem épp ellenkezően: a bíróságnak a tényállás és a vonatkozó jogi szabályozás alapján meg kell hozni a döntését. Az Ör. megsemmisítésével a Kúria lényegében a vállalkozáshoz való jognak adna abszolút teret, egy olyan jogi helyzetet hozna létre, amelyben az ott lakók pihenéshez, egészséges környezethez való joga nem érvényesülhetne (tehát magát a valóságos döntési helyzetet, a különböző jogok közötti bírósági mérlegelés lehetőségét szüntetné meg).
[34] Az indítványozó hivatkozott végül a Jat. 2. § (4) bekezdés a), b) és c) pontjának a sérelmére. A Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek. A Kúria megítélése szerint az Ör. a Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontjának megfelel: az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján törvényi felhatalmazás szerint megalkotott rendelet az Alaptörvény T. cikk (1) bekezdése alapján kihirdetésre került, az Ör. a fentiek szerint nem ellentétes más jogszabállyal [amit a 32. cikk (3) bekezdése tilt].
[35] A Jat. 2. § (4) bekezdés b) pontja értelmében a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy illeszkedjen a jogrendszer egységébe. A Kúria fentebb bemutatta, hogy a kereskedelmi hatóság Kertv.-en alapuló szankciós lehetősége és az önkormányzati normaalkotás miképpen kapcsolódik egymáshoz az üzletek nyitva tartása kapcsán, ezt az egységet az Ör. nem sérti.
[36] A Jat. 2. § (4) bekezdés c) pontja értelmében a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek. A Jat. e szabályának sérelmét az indítványozó abban az összefüggésben jelölte meg, hogy véleménye szerint az Ör. nem tesz leget a 2006/123/EK irányelv 9. § (1) bekezdésének. Az Európai Parlament és Tanács által 2006. december 12-én megalkotott a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK Irányelv 9. § (1) bekezdése szerint a tagállamok a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását nem kötik engedélyezési rendszerhez, kivéve az alábbi feltételek teljesülése esetén:
a) az engedélyezési rendszer nem alkalmaz hátrányos megkülönböztetést az érintett szolgáltatóval szemben;
b) az engedélyezési rendszert a közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá;
c) a kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy az valóban hatékony legyen.
[37] A Kúria megítélése szerint az Ör. nem ellentétes a 2006/123/EK irányelv 9. § (1) bekezdésével:
a) Az Ör. normatív szabályokat tartalmaz, amely minden, a 24.00 óra és 6.00 óra között nyitva tartani szándékozó üzletre irányadó. Az Ör.-ben a normatív szabályozás szintjén nincs olyan rendelkezés, amely egy vállalkozót, vagy a vállalkozók meghatározható csoportját elzárja ezen tevékenységétől;
b) Az Ör. közérdeken alapul: az Ör. célja a lakosság éjszakai nyugalmának, pihenésének biztosítása.
c) Az Ör. megfelel az arányosság követelményének is. Mint ahogy az önkormányzat állásfoglalásában kifejtette az Ör. preventív célt szolgál, miután az egyedi esetekben igénybe vehető közigazgatási hatósági út nem adott megfelelő választ az üzletek éjszakai működéséből eredő helyi társadalmi feszültség kezelésére. Tehát az engedélyezési rendszer kényszerítő körülmény alapján került bevezetésre, másrészt az ok szinte szó szerint megegyezik a 2006/123/EK irányelv 9. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt azon kritériummal, hogy az „utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy az valóban hatékony legyen” (lásd az Ör. preventív célját).
[38] A fentiek alapján a Kúria az Ör. 2. § és 3. § megsemmisítésére irányuló indítványt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.
[39] Az érintett önkormányzat polgármestere kezdeményezte a Kúria általi személyes meghallgatását, azonban a Kúria Önkormányzati tanácsa a személyes meghallgatást nem tartotta indokoltnak az ügyben.
A döntés elvi tartalma
[40] Az üzletek éjszakai nyitva tartásának szabályozása során a helyi önkormányzatok figyelembe vehetik az ott lakók pihenéshez, egészséges környezethez való jogát.
Alkalmazott jogszabályok
[41] 2004. évi CXL. törvény 1. § (2) bekezdése
2005. évi CLXIV. törvény 6. § (1) bekezdése, 6. § (4) bekezdése, 9. § (4) bekezdés ca) pontja
2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdése, 2. § (4) bekezdés a), b) és c) pontja
Záró rész
[42] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2016. december 13.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Kalas Tibor sk. bíró