A KÚRIA
3/2015.KMJE
A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának öttagú közigazgatási-munkaügyi jogegységi tanácsa a Kúria Elnöke által kezdeményezett jogegységi eljárásban meghozta a következő jogegységi határozatot:
A Pp. 340/A. §(2) bekezdés b) pontja csak azon ügyben zárja ki a felülvizsgálatot, amelyben a közigazgatási határozat kizárólag bírságot kiszabó rendelkezést tartalmaz.
I n d o k o l á s
I.
A Kúria Elnöke a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 32.§ (1) bekezdés 2. fordulata alapján az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében jogegységi eljárás lefolytatását kezdeményezte a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (továbbiakban: Pp.) 340/A. § (2) bekezdésének b) pontja értelmezésére. Az indítvány értelmében a jogegységi tanácsnak azt kellett eldöntenie, hogy a felülvizsgálati eljárás lefolytatásának lehetősége miként alakul, ha a közigazgatási határozat az egymillió forintnál alacsonyabb összegű bírság mellett azonos jogalapból származó más határozati rendelkezést is tartalmaz.
A kezdeményezés szerint a kérdésben eltérő bírói gyakorlat alakult ki, különösen fogyasztóvédelmi tárgyú ügyekben. Ez elsősorban arra az esetkörre vonatkozott, amikor a Kúria olyan felülvizsgálati ügyekben döntött, amelyekben a megtámadott közigazgatási határozat egymillió forint meg nem haladó bírságot, valamint egyéb kötelezést tartalmazó rendelkezést foglalt magában.
Az előterjesztés hivatkozott a Kfv.III.37.790/2014/6.számú végzésre, amelyben az elsőfokú hatóság határozatával a fogyasztó részére 450.000.- forint fogyasztóvédelmi bírság megfizetésére, továbbá 2 x 5.000.- forint kötbér megfizetésére kötelezte a felperest, ezen túlmenően pedig arra, hogy a kikapcsolás kezdeményezésére kizárólag a jogszabályban előírt feltételek megvalósulása esetén kerüljön sor. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet hivatalból elutasította a Pp. 340/A. § (2) bekezdésének a)-b) pontjára hivatkozva. Hasonló megközelítést alkalmazott a Kúria Kfv.III.38.195/2014/2., Kfv.II.37.741/2014/3., Kfv.III.38.003/2014/3., Kfv.III.37.792/2014/7., Kfv.III.37.973/2014/4., Kfv.III.38.089/2014/2., Kfv.II.37.557/2014/2. számú végzések esetén is.
E gyakorlattal szemben a Kfv.II.37.534/2014/6.számú ítélete – az ügyben kirótt 60.000 forint fogyasztóvédelmi bírságon kívül az alperesként eljáró hatóság eltiltotta a felperest a további jogsértő magatartástól is – elfogadta az alperesi felülvizsgálati kérelemben foglaltakat a bírságösszegen túlmenően meglévő egyéb kötelezés megléte okán érdemben bírálta el a felülvizsgálati kérelmet. Utóbbi megközelítést követte a Kúria a Kfv.III.37.279/2013/7., Kfv.III.37.180/2014/4., Kfv.II.37.707/2012/5. számú ítéletei esetében is.
II.
A Legfőbb Ügyész az indítványra írásbeli nyilatkozatot tett. Utalt arra, hogy a Pp. 340/A. §-ának (2) bekezdését a Pp.-be az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CXVII. törvény (továbbiakban: Módtv.) 12. §-a iktatta be, amelyhez fűzött indokolás alapján a rendelkezés bevezetésével a törvényalkotó alapvető célja az volt, hogy összhangban a vagyonjogi ügyekre irányadó szabályozással a Kúria elé a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata keretében se érkezzenek egy meghatározott értékhatár alatti, úgynevezett „bagatell” ügyek. Azonban sem a tételes jogi rendelkezés, sem a Módtv. indokolása nem ad eligazítást abban a kérdésben, hogy van-e helye felülvizsgálatnak az olyan közigazgatási határozat esetében, ahol a megállapított fizetési kötelezettség mértéke az egymillió forintot nem éri el, és a határozat egyéb jogkövetkezményt is megállapít.
Álláspontja szerint a Pp. 340/A. §-a (2) bekezdésének b) pontja bizonytalan tartalmú, túlzottan leegyszerűsítő (nincs tekintettel a szabályozott életviszonyok összetettségére), értelmezési igénye igen magas, továbbá a bírság és az ügy (a felmerülő jogkérdés) szakmai, társadalmi, gazdasági jelentősége közötti korreláció hiányára nincs figyelemmel.
Indítványában azt is rögzítette: ha a közigazgatási szerv határozata az összességében egymillió forintot meg nem haladó mértékű bírság kiszabása és egyéb fizetési kötelezettség megállapítása mellett egyéb, a fizetési kötelezettség körébe nem tartozó kötelezést is tartalmaz, a jogerős ítélet felülvizsgálata megengedett.
III.
A Pp. 340/A. § (2) bekezdésében írt korlátozások közös jellemzője az, hogy a korlátozás nem a pertárgyértékhez vagy a felülvizsgálati kérelemben vitássá tett értékhez kapcsolódik, hanem a közigazgatási határozatban megállapított fizetési kötelezettséghez. Ez a szabályozás kiküszöbölte annak lehetőségét, hogy a fél által előterjesztett kereseti vagy felülvizsgálati igény képezze az alapját a későbbi jogorvoslat lehetőségének. Ennek nyomán olyan objektívnek tekinthető helyzet jött létre, amely a közigazgatási határozat ismeretében már meghatározza az ügy Kúria elé kerülésének lehetőségét.
Mindezzel együtt a Pp. 340/A. § (2) bekezdés megfogalmazásai több esetben vitára adhatnak alapot.
Az eltelt évek joggyakorlata a felszínre hozta a Pp. 340/A.§. (2) bekezdés b) pontjában szabályozott felülvizsgálati korláttal kapcsolatos jogértelmezési problémákat, amely alapvetően abból fakad, hogy a közigazgatási hatósági ügyek többségében a jogsértés megállapításához rendelhető jogkövetkezmények között a bírság csak az egyik lehetőség, amely mellett több nem összegszerű - hatásában akár súlyosabb - jogkövetkezmény is alkalmazható. Példaként megjelölhető a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. tv. 152.§ (3) és (4) bekezdése, ahol a bírság és a gazdasági szereplőnek a közbeszerzési eljárásban való részvételtől (külön jogszabályban meghatározottak szerinti) eltiltása együtt jelenhet meg.
A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 47. § (4) bekezdése is hasonlóképpen rendelkezik, bár az nem elkülönített törvényi kategóriaként szabályozza az intézkedéseket, csak jogkövetkezményekről rendelkezik, amelyek között egyértelmű minősítésbeli megkülönböztetést nem tesz, sőt az (anyagi jogi) bírságot a 47. § felsorolásának utolsó elemeként szerepelteti.
Ugyanígy más típusú ügyekben az egyéb jogkövetkezmények - például tevékenység kifejtésétől eltiltás, építmény bontásának elrendelése, üzlethelyiség vagy telephely bezárása - súlyosabb hátrányt jelenthetnek, mint a bírság vagy más fizetési kötelezettség teljesítése.
A szabályozás problémája az is, hogy a bírság felső határát, tételét számos esetben a bírságolt ügyfél személyi jellemzői határozzák meg. Így a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 7. §-ának (5) bekezdése szerint természetes személy munkáltatóra első jogsértés esetén legfeljebb egymillió forint összegű bírság szabható ki, emiatt az ítélet felülvizsgálata a vizsgált jogszabályhely szabályozása miatt eleve kizárt.
IV.
A jogegységi tanács elsődlegesen indokoltnak látta a felülvizsgálati kérelem benyújtására jogosultak jogorvoslathoz fűződő alapjogának vizsgálatát is a kérdés megválaszolásához.
Az Alkotmánybíróság Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéséhez fűzött jogértelmezéséből [9/2013.(III.6.) AB határozat, 22/2013.(VII.19.) AB határozat, 35/2013.(XI.22.) AB határozat, 22/2014.(VII.15.) AB határozat, 12/2015.(V.14.) AB határozat, 17/2015.(VI.5.) AB határozat] az alábbi következtetésre jutott:
A jogorvoslathoz való jog kizárólag egyfokú, az nem terjed ki a rendkívüli jogorvoslatokra. Amennyiben egyszer megtörtént a hatékony és érdemi felülvizsgálat, úgy lehetséges a sérelem további vizsgálata, az abban való döntés, de ahhoz már nem fűződnek az alapjogi intézményvédelmi kötelezettségek az állam oldaláról és garanciák a jogosultak részére. Tekintettel arra, hogy a Kúria peres ügyekben – az értelmezési hierarchia csúcsán - soha nem hoz „elsőként” döntést és közigazgatási ügyekben a közigazgatási határozat bírósági felülbírálata egyszer már megtörtént mielőtt a Kúria elé kerül az ügy, ezért a rendkívüli jogorvoslatra nem vonatkoztathatók az alapjog érvényesülése kapcsán megkerülhetetlen szabályok.
Mindazonáltal figyelemmel kell lenni arra a körülményre, hogy bármely törvényben biztosított jogorvoslat – így a felülvizsgálati kérelem is – akkor felel meg az Alkotmánybíróság által támasztott követelményeknek, amennyiben a jogorvoslati fórum az állított jogsérelmet megvizsgálja és a döntés hibás - törvénysértő (megalapozatlan) - volta esetén azt orvosol(hat)ja, a jogszabálysértést kiküszöböl(het)i [22/1995.(III.31.) AB határozat, 42/2004.(XI.9.) AB határozat].
Amennyiben a törvényben biztosított, de értékhatárhoz kötött felülvizsgálati kérelem esetében a Kúria az állított jogsértést egészében nem tudja reparálni, így az azonos jogalapból származó többes kötelezések esetében a bírságkötelezést érintetlenül kell hagynia, úgy nem teljesülnek a jogorvoslattal szembeni általános alkotmányossági követelmények. A jogerőssé vált bírságkötelezés a fél számára a továbbiakban sem jogalapját, sem pedig összegszerűségét tekintve nem vitatható.
Utalni kell továbbá arra is, hogy a 340/A. § (2) bekezdés b) pontjának az a) és c) pontok szerinti, megszorító értelmezése az egyes ágazati szabályok sajátosságai folytán akadályát képezi annak, hogy bizonyos ügycsoportok a Kúria ítélkezési területébe kerüljenek. Jóllehet a felülvizsgálati hatáskör teljessége nem feltétele a Kúria jogegységesítő alkotmányos hatásköre gyakorolhatóságának, mégis szükséges annak ésszerű keretek között tartása.
V.
A Kúriának a jogegységi indítvány alapján eljárásjogi szempontból a Pp. 340/A. § (2) bekezdés b) pontjának tartalmát kellett megvizsgálnia. Másképpen fogalmazva: abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a közigazgatási perben milyen körben vizsgálhatók érdemben azok a felülvizsgálati kérelmek, amelyek alapját bírságot kiszabó közigazgatási határozat adja.
A Pp. 340/A. § (2) bekezdése szerint:
(2) Nincs helye felülvizsgálatnak
a) az adóhatóságnál fennálló, továbbá az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő fizetési kötelezettséget megállapító,
b) a bírságot kiszabó és
c) a kisajátítási
ügyekben, ha a közigazgatási hatósági ügyben vagy a bírságot kiszabó határozatban megállapított fizetési kötelezettség, illetőleg kártalanítási összeg az egymillió forintot nem haladja meg.
A Pp. 340/A. § (2) bekezdésének módosításához fűzött miniszteri indokolás szerint az értékhatárhoz kötött korlátozás nem alkotmányellenes, azonban az az egyéb, például bírói mérlegeléshez kötött korlátozáshoz képest a jogbiztonságot jobban, egyértelműbben szolgálja, előreláthatóvá, illetve kiszámíthatóbbá teszi. A jogalkotás előkészítője a Polgári perrendtartás módosításakor az értékhatár korlát meghatározásának indokait a magánjogi, gazdasági perek esetében alkalmazott korlátozó rendelkezésekkel hozta párhuzamba azzal, hogy annak bevezetése hozzájárul a Kúria előtti felülvizsgálati eljárás hatékonyságának növeléséhez, a harmadfokú ítélkezés helyett jogkérdésekben történő állásfoglalás irányában történő elmozduláshoz.
A hatósági jogalkalmazás során hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre a jogszabályt, ennek során engedélyez, hozzájárulásokat ad, kötelez, szankcionál, kényszereszközöket alkalmaz, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget. Határozatai így összetettek, mert ugyanazon jogalapból eredően nem csupán bírság kiszabására jogosult, hanem emellett egyéb intézkedések foganatosítására is.
Erre tekintettel megválaszolásra váró kérdés, hogy ilyen esetben kizárólag a határozatban kiszabott bírság összeg mértéke-e a mérvadó a felülvizsgálat szempontjából.
A válaszhoz elsőként a „bírságot kiszabó” ügy fogalmát kell meghatározni. A jogalkotó akaratát figyelembe vevő értelmezés alapján - az ügyészi indítvánnyal egyetértve - arra a következtetésre lehet jutni, hogy a rendelkezés bevezetésével a törvényalkotó alapvető célja az volt: összhangban a vagyonjogi ügyekre irányadó szabályozással a Kúria elé a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata keretében se érkezzenek egy meghatározott értékhatár alatti ügyek.
Az önmagában a jogszabályhelyre koncentráló objektív értelmezésből az következik, hogy az értékhatár szerinti korlátozás kizárólag a bírságoló határozatokra értelmezhető. A bírságoló határozat alatt pedig nem érthető más, mint az a határozat, amely az adott cselekmény jogkövetkezményeként bírságot szab ki, de semmilyen további jogkövetkezményt nem alkalmaz, s nem tartalmaznak további előírást valamely magatartás tanúsítására vagy korlátozásra.
Ennek értelmében a jogszabályhely nyelvtani és objektíve tételezhető célja szerinti értelme alapján arra az álláspontra kell helyezkedni, hogy a Pp. 340/A. § (2) bekezdés b) pontjának hatálya alá csak azon közigazgatási ügyek tartoznak, amelyekben a közigazgatási határozat kizárólag bírságot kiszabó rendelkezést tartalmaz. Más tartalmat csak abban az esetben lehet tulajdonítani a vizsgált szabályozásnak, amennyiben az a bírságoló határozat megjelölés mellett alkalmazta volna a „más jogkövetkezmény” fordulatot is. Ennek hiányában a kiterjesztő értelmezés kizárná az olyan határozatok elleni felülvizsgálatot, ahol a bírságolás mellett egyéb - nem pénzbeli – kötelezésre, magatartás tanúsítására, attól való eltiltásra is kiterjed a határozat érdeme.
A közigazgatási határozatban jogkövetkezményként megállapított bírság, valamint egyéb rendelkezés az esetek döntő többségében azonos jogalapból ered, illetőleg azonos anyagi joghoz kapcsolódik. Emiatt eljárási szempontból sem választható szét a bírság és az egyéb rendelkezés felülvizsgálata, mivel az ügyben alapul fekvő közigazgatási anyagi jogi kérdés mindkét rendelkezést érinti. A felülvizsgálati eljárásban a bírósági döntés következményét és végrehajthatóságát érintő visszás helyzetet idézne elő a bírság és a további hatósági rendelkezés vizsgálatának különválasztása, illetőleg az ezzel kapcsolatos jogerős ítélet felülvizsgálatának korlátozása. Amennyiben a felülvizsgálati eljárás eredményeként a Kúria a jogerős ítélet azon részét, amely a bírság melletti hatósági rendelkezés törvényességét érinti, jogsértőnek találná, úgy az nyilvánvalóan a bírság törvényességét is érintené, arra kihatna, azonban ennek eljárási következményét nem lehetne levonni. Lényegében olyan helyzet állna elő, hogy az azonos jogalapból eredő bírságra vonatkozó rendelkezés hatályában maradna, ugyanakkor bíróság az összefüggő külön hatósági rendelkezést jogszabálysértés miatt mellőzi vagy megváltoztatja. Hangsúlyozza azt is a Kúria, hogy sem a peres eljárás szabályai, sem pedig a közigazgatási hatósági eljárás szabályai nem teszik lehetővé ebben az esetben a jogerős ítéleti rendelkezés bármilyen tartalmú korrekcióját. Mindez tehát azt jelenti, hogy sem anyagi jogi sem eljárásjogi szempontból nem valósítható meg felülvizsgálati eljárásban az azonos jogalaphoz kötődő bírság, valamint egyéb határozati rendelkezés elválasztása, a jogorvoslatot ilyen helyzetben egységesen és korlátozástól mentesen kell biztosítani.
A kifejtettekre tekintettel a Pp. 340/A. § (2) bekezdésében foglalt értékhatárhoz kötött korlátozást úgy kell értelmezni, hogy a törvényi rendelkezés betölthesse pergátló funkcióját, ugyanakkor ne korlátozza szükségtelenül az ügyek meghatározott csoportjában a Kúria Alaptörvényben megfogalmazott jogegységesítő feladatát.
Budapest, 2015. június 29.
Dr. Kalas Tibor
a jogegységi tanács elnöke
Dr. Heinemann Csilla
bíró, előadó
Dr. Kurucz Krisztina
bíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó
bíró
Dr. Stark Marianna
bíró