KÚRIA
Köf.5007/2012/6.szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Horváth Zsuzsanna jogtanácsosa által képviselt Budapest Főváros kormányhivatal (1056 Budapest, Váci utca 62-64.), a Budapest Fővárosi XIV. kerület Zugló Önkormányzata (1145 Budapest, Pétervárad utca 2.) képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének egyes feltételeiről szóló 37/2004. (VI. 23.) rendelete egyes rendelkezéseinek felülvizsgálatára irányuló indítványa alapján, nemperes eljárásban meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzat Képviselő-testületének a Budapest-Zugló Önkormányzatának tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének egyes feltételiről szóló 37/2004. (VI. 23.) rendelte 6. § (9) bekezdésének „(...)a vételárhátralék és járulékai erejéig az ingatlan jelzálogjoggal terhelt” fordulata törvényellenes, ezért azt megsemmisíti.
A 6. § (9) bekezdése az alábbi szövegezéssel marad hatályban:
„A vételárhátralék kiegyenlítéséig az ingatlanon elidegenítési és terhelési tilalom áll fenn”.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzat Képviselő-testületének a Budapest-Zugló Önkormányzatának tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének egyes feltételiről szóló 37/2004. (VI. 23.) rendelte 10. § (1) bekezdés a) pontja törvényellenes, ezért azt megsemmisíti.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa Budapest Fővárosi XIV. kerület Zugló Önkormányzat Képviselő-testületének a Budapest-Zugló Önkormányzat tulajdonában álló nem, lakás céljára szolgáló helyiségek bérletének szabályairól és bérleti díjának megállapításáról szóló 18/2005. (V. 2.) rendelete felülvizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezések a határozat közzétételét követő napon vesztik hatályukat.
5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon történő közzétételét.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Az Indítványozó jogelődje a helyi önkormányzatokról szóló többször módosított 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: régi Ötv.) 98. § (2) bekezdés a) pontjában kapott hatáskörében eljárva vizsgálta a Budapest-Zugló Önkormányzat Képviselő testületének, az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének egyes feltételeiről szóló 37/2004. (VI. 23.) rendelete (a továbbiakban Ör.1.), valamint a Budapest-Zugló Önkormányzat tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérletének szabályozásáról és bérleti díjának megállapításáról szóló 18/2005. (V. 2.) rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) törvényességét.
2. Az Indítványozó álláspontja szerint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 254. § (1) bekezdésébe, valamint 685. § a) pontjába ütköző módon törvénysértő az Ör.1. 6. § (9) bekezdése, mivel magasabb szintű jogszabályi felhatalmazás hiányában rendelkezett az önkormányzati tulajdonú ingatlanok elidegenítése esetén a vételárhátralék és járulékai erejéig jelzálog alapításáról. Az Ör.2. esetében az Indítványozó azt tartotta törvényellenesnek, hogy az érintett Önkormányzat a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 2003. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) rendelkezéseivel ellentétesen, legalábbis címében az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérleti díjának megállapításáról rendelkezik.
3. Az érintett önkormányzat a 02-227/2007. szám alatti törvényességi észrevételt 2007. december 11-i ülésén megtárgyalta, de 1029/2007. (XII. 11.), valamint 1030/2007. (XII. 11.) szám alatt meghozott határozatai értelmében a törvényességi észrevételben foglaltakkal nem értett egyet.
4. Az Indítványozó jogelődje az Alkotmánybíróságon előterjesztett indítványában kérte az Ör.1. és az Ör.2. alkotmányossági vizsgálatát és az Ör.1. 6.§ (9) bekezdésének, valamint az Ör.2. címének megsemmisítését.
5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt 2012. március 13-án kézbesítette az érintett Önkormányzat részére azzal, hogy az abban foglaltakra határidőben előterjesztheti állásfoglalását. Az érintett Önkormányzat állásfoglalást nem terjesztett elő.
II.
1. Az indítvány megalapozott.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t az indítvány keretei között vizsgálta.
2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. cikk c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 72. § (1) szerint „[a] 71. §-ban foglalt rendelkezéstől eltérően az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és
2. Az Indítványozó indítványában kifejtett álláspontja szerint önkormányzat által alkotott rendelet – magasabb szintű jogszabály felhatalmazás nélkül – nem alapíthat zálogjogot.
A régi Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében „[a] képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”.
E szerint az önkormányzat képviselő-testülete rendeletben szabályozhat olyan helyi közügyeket, amelyeket törvény – magasabb szintű jogszabály - nem rendez, illetve olyan kérdéseket, amelyek esetében a rendelet megalkotására magasabb szintű jogszabályban felhatalmazást kapott. Az Alkotmánybíróság – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdéséhez és a régi Ötv. 16. § (1) bekezdéséhez kapcsolódó határozataiban – a helyi közügyek intézése körében alkotmányos alapot teremtett arra is, hogy az önkormányzat az országos szintű jogszabály által szabályozott kérdésben, azzal nem ellentétes tartalommal, kiegészítő jelleggel rendeleti szabályt alkosson [36/2002. (VII. 19. ) AB határozat, ABH, ....]. Rámutat a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra, hogy önmagában a felhatalmazás hiánya magasabb szintű jogszabály kifejezett tilalmazása nélkül nem teszi törvénysértővé az önkormányzati rendelet megalkotását, az önkormányzati jogalkotó azonban egyik esetben sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
3. Az Ör.1. felhatalmazáson alapuló rendelet, a preambuluma értelmében a képviselő-testület jogalkotói jogkörét a Lt. 54. § (1) és (3) bekezdésére, az 58. § (2) és (3) bekezdésére, valamint az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Tulajdonba adási tv.) 2. § (8) bekezdésére vezeti vissza.
Az Ör.1. hatálya az önkormányzat tulajdonában álló lakásokra, nem lakás céljára szolgáló helyiségekre, egyéb helyiségekre, vegyes tulajdonú ingatlanok esetében az önkormányzat tulajdoni hányadra terjed ki. Rendelkezései az Ör.1. hatálya alá tartozó ingatlanok (lakások és egyéb helyiségek) elidegenítésével kapcsolatos normatív szabályok – többek között – az elővásárlási jogosultsággal, az ingatlan vételárával, a fizetési és értékesítési kedvezményekkel, és egyéb szerződési feltételekkel kapcsolatban. Az Ör.1. tehát – az önkormányzati közszolgáltatási szerződésekhez hasonlóan – az önkormányzati tulajdonú ingatlanok adásvételi szerződéseinek jogszabályi feltételrendszerét szabályozza, ami azt jelenti, hogy az egyedi elidegenítési szerződések csak az Ör.1.-ben megjelölt feltételekkel köthetők meg. Amennyiben tehát az érintett Önkormányzat részletfizetési kedvezményt biztosít a vevő számára, és az Ör.1. a vételárhátralék, valamint annak járulékai erejéig az elidegenített ingatlanon jelzálogjogot alapít az érintett Önkormányzat javára, úgy az ex lege kötelezettséget jelent.
4. A Ptk. 251. § (1) bekezdése határozza meg a zálogjog tartalmát, amely lényegét tekintve abszolút hatályú szerződést biztosító dologi jogot keletkeztet a követelés erejéig a zálogjogosult – a jelen esetben az önkormányzat – javára. A Ptk. 254. § (1) bekezdése értelmében „[z]álogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági határozat és - ha jogszabály így rendelkezik - hatósági döntés alapján keletkezhet”.
Nem vitatható az érintett Önkormányzatnak az az igénye, hogy elidegenített ingatlantulajdona után a vételárhoz részletfizetési kedvezmény biztosítása esetén is hozzájusson, azt minden rendelkezésre álló törvényes eszközzel elősegítse. Ugyanakkor a Ptk. 254. § (1) bekezdése a zálogjog alapítását a szerződő felek megállapodásához, jogszabály rendelkezéséhez, bírósági döntéshez, illetve jogszabályi rendelkezésen alapuló hatósági döntéshez köti. Maga a Ptk. is alapít zálogjogot bizonyos esetekben [például a bérbeadó javára, (Ptk. 429.§ )], de más törvény alapján is keletkezhet zálogjog. A Ptk. értelmező 685. § a) pontja értelmében „jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 28. § (1) bekezdése tekintetében az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter rendelete; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;”. Eszerint a felek egyedi szerződéses viszonyban megállapodhatnak zálogjog kikötésében, de a magánjogi viszonyok között csak a felhatalmazáson alapuló és annak keretei között megalkotott önkormányzati rendelet minősül „jogszabálynak”.
5. Az Lt. és a Tulajdonba adási tv. Ör.1. preambulumában megjelölt felhatalmazó rendelkezései nem jogosítják az érintett Önkormányzatot zálogjog jogszabályi alapítására. Az önkormányzat felhatalmazása a lakások és egyéb helyiségek elidegenítésekor a vételár meghatározására, a részletfizetés és egyéb kedvezmények megállapítására terjednek ki. Az eladás avagy a vételár megfizetése módjának és feltételeinek megállapítására irányuló felhatalmazás [Lt. 54. § (3) bekezdés, 58. § (3) bekezdés] nem jelenti dologi jogi kötelmet eredményező biztosíték rendeleti előírására.
Mivel az Ör.1.-ben megjelölt egyik törvényi szabály sem, de a hivatkozott Lt. és Tulajdonba adási tv. egészében sem tartalmaznak az érintett Önkormányzatot általános jelleggel zálogjog alapítására felhatalmazó rendelkezést, ezért az Ör.1.-ben szabályozott adásvételi szerződések feltételrendszerének jelzálog alapítására vonatkozó rendelkezése a magánjogi viszonyok tekintetében nem minősül „jogszabálynak”, azaz ellentétes a Ptk.-vel.
6. Bár az indítvány csak az Ör.1. 6. § (9) bekezdése szerinti jelzálogjogra vonatkozó rendelkezés törvényességét vitatta, a Kúria Önkormányzati Tanácsa – élve a Bszi. 55. § (1) bekezdése szerinti jogkörével – a rendelkezések azonosságára tekintettel kiterjesztette vizsgálatát az Ör.1. 10. § (1) bekezdés a) pontjára is. Megállapította, hogy a jelzálogjog jogszabályai alapítása nem csak a lakások, hanem az egyéb helyiségek elidegenítése esetében is törvényellenes.
7. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a kifejtett indokok alapján az Ör.1. 6. § (9) bekezdésének, valamint 10. § ((1) bekezdés a) pontja törvényellenes rendelkezését a Bszi. 54. § (2) bekezdés a) pontja alapján ex nunc megsemmisítette, amely ezért a Bszi. 56. § (2) bekezdése alapján a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követően veszti hatályát. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a jogbiztonság érvényesülése érdekében rendelkezett a 6. § (9) bekezdése hatályban maradó szövegezése tárgyában.
8. Az alkotmánybírósági elbírálás időtartama alatt az érintett Önkormányzat az Ör.2. címét 21/2007. (V.4.) rendeltével módosította. Erre tekintettel az Indítványozó az Ör.2. tekintetében indítványát visszavonta.
A Bszi. 51. § (2) bekezdése értelmében a Kúria Önkormányzati Tanácsa „az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtója az indítványt visszavonta (…)”. Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács az Ör.2. tekintetében visszavont indítványa tekintetében az eljárást megszüntette.
Budapest, 2012. május 14.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk.v bíró