Köf.5.027/2019/9. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Kúria
Önkormányzati Tanácsa
v é g z é s e

Az ügy száma: Köf.5027/2019/9.

A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró, Dr. Horváth Tamás bíró

Az indítványozó: Fejér Megyei Kormányhivatal (8000 Székesfehérvár, Szent István tér 9.)

Az érintett önkormányzat: Aba Város Önkormányzata (8127 Aba, Rákóczi u. 12.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa Aba Város Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 8/2018. (VII. 12.) számú önkormányzati rendelete felülvizsgálatára és jogszabály-ellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Aba Város Önkormányzat Képviselő-testülete 2018. július 10-én rendes ülést tartott, melyen – egyebek mellett – elfogadta az önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 8/2018. (VII. 12.) számú önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.). Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 8/2017. (V. 31.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: SZMSZ) 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület rendes üléseinek időpontját a képviselő-testület 2018. évi munkatervének elfogadásról szóló 50/2018. (V. 30.) határozata (a továbbiakban: Munkaterv) tartalmazza. Az SZMSZ 16. § (4) bekezdése szerint a képviselő-testület az év júliusára és augusztusára nem tervez rendes ülést, ülésszünetet tart. Ennek megfelelően a Munkaterv sem tervezett 2018. július és augusztus hónapokra rendes ülést. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása során megállapította, hogy – a fentiekre tekintettel – a képviselő-testület rendes ülésének összehívására, valamint az ülés napirendjének elfogadására, az SZMSZ hivatkozott rendelkezésébe, a Munkatervbe, illetve az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésébe, T) cikk (2) bekezdésébe, 32. cikk (3) bekezdésébe továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban Mötv.) 41. § (2) bekezdésébe, 44. §-ába, 45. §-ába, 48. § (1) bekezdésébe, 52. § (1) bekezdés e) pontjába és az 53. § (1) bekezdésébe ütköző módon került sor. A Kormányhivatal törvényességi felhívásával a képviselő-testület nem értett egyet. Az ismételt törvényességi felhívást követően a képviselő-testület 2019. február 15-én megtartott ülésén újra úgy döntött, hogy nem ért egyet a törvényességi felhívással, a 27/2019. (II.15.) határozatával ismételten elfogadta és megerősítette a képviselő-testület 2018. július 10. napi rendes ülésének napirendjéről szóló határozatát, továbbá a 64/2019. (II.15.) határozatában döntött arról, hogy ismételten elfogadja és megerősíti az Ör.-t.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[2] Mivel az ismételt törvényességi felhívás is eredménytelennek bizonyult, a Kormányhivatal a Mötv. 136. § (2) bekezdésében foglalt lehetőségével élve a Kúriához fordult, kezdeményezte az Ör. törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.

[3] A Kormányhivatal a törvényességi felhívásban megjelölt jogszabályhelyeken kívül az Alaptörvény 32. cikkében foglaltakra, valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdésére, illetve a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 52-58/A. §-aira és 100-125. §-aira hivatkozva kifejtette, hogy az önkormányzati rendelet kizárólag önkormányzati rendelettel módosítható, illetve jogszabálysértő önkormányzati rendelet önkormányzati határozattal történő megerősítése, ismételt elfogadása a hatályos jogszabályi környezet alapján nem lehetséges. Álláspontja szerint az Ör. egy későbbi határozattal történő megerősítése nem eredményezi a rendelet közjogi érvényességét, tekintettel arra, hogy a nevezett rendeletet a jogalkotási eljárás szabályainak betartásával, ismételten meg kellett volna alkotni.

[4] A Kormányhivatal fenntartotta a törvényességi felhívásban kifejtett álláspontját, amely szerint a 2018. július 10-ére összehívott rendes ülés az alábbiak szerint ellentétes a törvényességi felhívásban megjelölt jogszabályokkal: A Munkaterv – az SZMSZ 16. § (4) bekezdésében július és augusztus hónapra ülésszünetet megállapító rendelkezéseinek megfelelően – az év júliusára és augusztusára nem tartalmaz rendes ülés tartására vonatkozó időpontot. Ebből következően és az SZMSZ 20. § (1) bekezdésére figyelemmel a képviselő-testület szükség esetén csak és kizárólag rendkívüli ülést tarthat. A Kormányhivatal megítélése szerint – amennyiben ebben az időszakban rendes ülés megtartásra kerül sor – az ülésen hozott valamennyi döntés jogszabálysértő, mert a döntéshozatali eljárás során sérülnek az eljárás garanciális szabályai (képviselői jogok és kötelezettségek gyakorlása). Mindez a megalkotott jogszabályok közjogi érvénytelenségét is maga után vonja. Nem jelent e szabályok alóli „mentességet” az a tény sem, hogy a képviselő-testület július 10-én a Munkatervben június hónapra meghatározott napirendeket tárgyalta, minthogy a júniusi ülés időpontja „csúszott át július hónapra.”

[5] A Kormányhivatal sérelmezte azt is, hogy a képviselő-testület az Mötv. 134. §-ába ütköző módon nem a törvényességi felhívásban foglaltakat vizsgálta meg, hanem kizárólag a törvényességi felhívás alapján készült előterjesztésben foglaltakat tárgyalta meg az ülésen, a törvényességi felhívás nem képezte sem az előterjesztés, sem a jegyzőkönyv mellékletét.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.

[6] Az önkormányzat 2019. szeptember 23-án kelt védiratában előadta, hogy a 2018. július 10-én megtartott testületi ülés rendkívüli ülés volt. Ezzel összefüggésben az SZMSZ 20. § (1) bekezdésére hivatkozott, melynek értelemében „A képviselő-testület ülése a munkatervben nem szerepelő időpontra is összehívható, mely ez esetben rendkívüli ülésnek minősül.” Kifejtette, hogy a 2018. július 10-i ülés megtartásának körülményei a SZMSZ -ben rögzítettek alapján egyértelműen megfelelnek a rendkívüli ülés feltételeinek (a meghívót 5 nap/24 óra helyett 8 nappal hamarabb kiküldte a képviselők részére a polgármester, továbbá az ülést az ülésszünet időszakban tartották.) Álláspontjának alátámasztásaként hivatkozott arra is, hogy a meghívóban nem szerepel annak megjelölése, hogy rendes vagy rendkívüli ülést tart-e az önkormányzat és az ülés jegyzőkönyve sem rögzíti az ülés jellegét, mindkét dokumentumban az „ülést tart” megnevezés szerepel. Álláspontja szerint ebből az következik, hogy a képviselő-testület rendkívüli ülést tartott 2018. július 10-én, melynek folytán az önkormányzat az ülésen jogszerűen alkothatott rendeletet.

[7] Az önkormányzat megítélése szerint egy ülés rendes vagy rendkívüli mivoltát nem „önkényesen az önkormányzat polgármester vagy adott esetben jegyzője deklarálja, hanem további utólagos minősítés nélkül arról az önkormányzat SZMSZ-e egyértelműen rendelkezik.”
Az önkormányzat előadta továbbá, hogy a jogbiztonság elvével ellentétes lenne, ha a Kúria határozatával visszamenőlegesen semmisítené meg az Ör.-t, mivel az eredeti állapot nem állítható vissza.

[8] Az önkormányzat hivatkozott, egy korábbi kúriai döntésre (Köf. 5045/2012/5.), melyben a Kúria Önkormányzati Tanácsa azért semmisítette meg a vitatott önkormányzati rendeletet (ex tunc hatállyal), mert a képviselő-testületi ülést – melyen a rendeletet megalkották – nem szabályszerűen hívták össze, nem tartották be ugyanis az SZMSZ-ben foglalt vonatkozó szabályokat. Álláspontja szerint az korábbi és jelenlegi ügy jelentős eltérést mutat, hiszen a jelen ügyben az önkormányzat az SZMSZ-ben foglalt kötelezettségének maradéktalanul eleget tett.

[9] A Kúria észlelte, hogy a Nemzeti Jogtárban az Ör. hatályon kívül helyezett rendeletként jelenik meg, ezért ennek tisztázása érdekében megkereste a Fejér Megyei Kormányhivatalt (indítványozó). Az indítványozó 2019. szeptember 30-án kelt beadványában – Aba Város Önkormányzata jegyzőjének tájékoztatására hivatkozva – akként nyilatkozott, hogy az Ör. a hatályba lépést követő napon hatályát vesztette.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[10] Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint „[a] Rendelet kihirdetését követő napon lép hatályba, és hatálybalépését követő napon hatályát veszti.” Az Ör. kihirdetésének dátuma 2018. július 12., azaz 2018. július 13-án az Ör. hatályát vesztette.

[11] A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, a 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, 81. § (1) bekezdés g) pontja szerint a bíróság az eljárást megszünteti, ha a közigazgatási szerv a jogsérelmet – a kereseti kérelemnek (normakontroll eljárásban az indítványnak) eleget téve – orvosolta. Jelen ügyben Aba Község Önkormányzata nem a kormányhivatali indítványnak eleget téve helyezte hatályon kívül rendeletét, hanem a jogalkotás rendjét követve a más jogszabályt hatályon kívül helyező rendeletét – kivezetve a jogrendszerből – másnapi hatállyal hatályon kívül helyezte.

[12] A Kp. 146. §-a a törvényellenes önkormányzati rendelettel kapcsolatos jogkövetkezményeket rendezi, az önkormányzati rendeletek hatályállapotának megfelelően. A Kp. 146. § (1) bekezdése szerint, ha a Kúria megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik,
a) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti,
b) az eljárás megindítását követően hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy rendelkezése más jogszabályba ütközését állapítja meg vagy
c) kimondja, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba.

[13] A Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja a hatályos önkormányzati rendeletről szól, a b) pontja az eljárás megindítását követően hatályon kívül helyezett rendelettől, míg a c) pontja a kihirdetett, de még hatályba nem lépett rendeltről. Hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vizsgálatát a Kp. 146. § b) pontjának és 144. §-ának együttes alkalmazásával csak a konkrét normakontroll, azaz a bírói kezdeményezés esetén teszi lehetővé a törvény.

[14] Jelen ügyben megállapítható, hogy a vizsgálni kért Ör. egyik esetkörbe se sorolható, mert nem az eljárás megindítását követően került hatályon kívül helyezésre hanem már előtte, azaz a kormányhivatali kezdeményezést megelőzően.

[15] A Kp. normakontrollra vonatkozó szabályai szerint hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vizsgálatára csak konkrét normakontroll eljárásban – a Kp. 144. §-a alapján –, bírói kezdeményezésre van lehetőség (természetesen bírói kezdeményezésre hatályos rendelet is vizsgálható). Az absztrakt normakontroll eljárásban, azaz kormányhivatali vagy alapvető jogok biztosa kezdeményezésre csak hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálhat a Kúria. Ezekben az esetekben jogkövetkezmény a rendelet, vagy törvénysértő rendelkezésének megsemmisítése a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja szerint. Amennyiben absztrakt normakontroll hatáskörben az eljárás megindítását követően az önkormányzat hatályon kívül helyezi az önkormányzati rendeletet vagy rendelkezést, úgy a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, a 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, 81. § (1) bekezdés g) pontja szerint az eljárás megszüntetésének van helye.

[16] Mindebből következően, ha az absztrakt normakontroll hatáskörben benyújtott indítvány olyan önkormányzati rendeletet vagy rendelkezés vizsgálatára irányul, amely már az eljárás megindítását megelőzően hatályát vesztette, úgy jelen eljárásban az indítványozót – mivel hatályon kívül helyezett rendelet vizsgálatát csak bíró kezdeményezheti – úgy kell tekinteni, mint aki az eljárás kezdeményezésére nem jogosult. A Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja szerint a bíróság a keresetlevelet [normakontroll eljárásban a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványt] visszautasítja, ha a pert nem a jogszabályban erre feljogosított személy indítja.

[17] A Kp. 45. § (1) bekezdés c) pontja értelmében az indítvány visszautasításának a keresetlevél (indítvány) bírósághoz érkezését követő nyolc napon belül van lehetőség. Ezt követően – ha a Kp. 48. § (1) bekezdés a)-i) pontja alapján a keresetlevél visszautasításának lett volna helye – a bíróság a normakontroll eljárásban is alkalmazandó Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljárást megszünteti.

[18] Mivel jelen ügyben a kormányhivatali kezdeményezés már az eljárás megindítását megelőzően hatályát vesztett önkormányzati rendelet vizsgálatára irányul, ezért a Kp. 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján az indítványt visszautasításának lett volna helye, azonban a Kp. 45. § (1) bekezdésben jelölt határidő már eltelt, ezért a Kúria a Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljárást megszüntette.

[19] A Kúria végül megjegyzi, hogy a Köf.5009/2019/4. számú határozatában szintén Aba Város Önkormányzat Képviselő-testületének 2018. július 10-i képviselő-testületi ülésen elfogadott önkormányzati rendelete ellen a Kormányhivatal által – törvényességi felügyeleti jogkörben, azonos indokok alapján – benyújtott indítványát vizsgálta. Ez az indítvány hatályos önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult. A hivatkozott döntésében a Kúria megállapította az önkormányzati rendelet törvényellenességét, ezért azt kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.

A döntés elvi lényege

[20] Ha az absztrakt normakontroll eljárásban benyújtott indítvány olyan önkormányzati rendelet vagy rendelkezés vizsgálatára irányul, amely már az eljárás megindítását megelőzően hatályát vesztette, úgy az indítványozót – mivel hatályon kívül helyezett rendelet vizsgálatát csak bíró kezdeményezheti – úgy kell tekinteni, mint aki az eljárás kezdeményezésére nem jogosult. Ilyenkor a Kp. 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján az indítvány visszautasításának van helye.

[21] Amennyiben az indítvány visszautasításának van helye de az indítvány bírósághoz érkezését követő nyolc nap már eltelt [Kp. 45. § (1) bekezdés], úgy a Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján kell az eljárást megszüntetni.

[22] Amennyiben absztrakt normakontroll eljárásban az eljárás megindítását követően az önkormányzat hatályon kívül helyezi az önkormányzati rendeletet vagy a támadott rendelkezést, úgy az eljárás megszüntetésének a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, a 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, 81. § (1) bekezdés g) pontja szerint lehet helye.

Záró rész

[23] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[24] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[25] A végzés elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. október 8.

Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt s.k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s.k. bíró