A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5039/2018/7.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró
Az indítványozó: Fővárosi Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Újhartyán Város Önkormányzat
(2367 Újhartyán, Fő u. 1.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Újhartyán Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterület használatáról és a közterület rendjéről szóló 3/2016. (II. 12.) számú önkormányzati rendelet 4. § (2) bekezdése o) pontja törvénysértő, ezért azt e határozat közzétételével megsemmisíti;
- megállapítja, hogy a rendelkezés nem alkalmazható a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyó 16.K.27.613/2018. számú perben, valamint valamennyi, a jelen határozat időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor;
- Újhartyán Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterület használatáról és a közterület rendjéről szóló 3/2016. (II. 12.) számú önkormányzati rendelet 5. §-a törvénybe ütközése megállapítására és alkalmazási tilalma kimondására irányuló részében az indítványt elutasítja.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Újhartyán város polgármestere a 2018. évre 8.183.400 Ft. + ÁFA összegű közterület-használati díj megfizetésére kötelezte az alapügy felperesét a közterületen elhelyezett oszlop és légvezeték által igénybe vett területei becsült nagysága után. A felperes fellebbezése alapján eljárt Újhartyán Város Önkormányzat Képviselő-testülete alperes az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A felperes bírósági felülvizsgálat iránti keresetében arra hivatkozott, hogy Újhartyán Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterület használatáról és a közterület rendjéről szóló 3/2016. (II. 12.) számú önkormányzati rendelet 4. § (2) bekezdése o) pontja és 5. §-a Magyarország Alaptörvénye 32. cikkének (2)-(3) bekezdéseibe, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. §-ába, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) rendelkezéseibe ütközik. A közcélú vezeték elhelyezése és üzemeltetése törvény által szabályozott és nem helyi társadalmi viszony. A felperes továbbá Újhartyán egész területére vezetékjoggal rendelkezik. A vezetékek nyomvonala után évente adót fizetnek a közművezetékek adójáról szóló 2012. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: Kmv.adó tv.) 6. §-a alapján.
Az indítvány és az önkormányzat álláspontja
[2] A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az előtte folyó per felfüggesztése mellett végzéssel indítványozta az Ör. törvényességének vizsgálatát, kérte a jogszabály vonatkozó pontjának megsemmisítését, továbbá az alkalmazási tilalom kimondását. Fentiekre tekintettel a bíróság a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 46. §-a szerint kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának az eljárását.
[3] A bíróság álláspontja szerint az Ör. 5. § (1)-(6) bekezdései a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:164. §-ába, az épített környezet kialakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 54. § (4) bekezdésének f) pontjába és (5) bekezdésébe, a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 121. § (2) bekezdésének c) pontjába és 124. § (1)-(2) bekezdéseibe, az Alaptörvény 32. cikkének (2)-(3) bekezdéseibe, az Ötv. 10. § (2) bekezdésébe, valamint a villamosenergia-ipari építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 382/2007. (XII.23.) számú kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 10. § (1a) bekezdésébe ütköznek.
[4] A Kúria a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[5] Az érintett önkormányzat védiratában arra hivatkozott, hogy a bírósági gyakorlat különbséget tesz a közérdekű használati jogok között abból a szempontból, hogy hatósági határozattal vagy anélkül keletkeztek-e. A kötelmi alapú használatért kell a szerződésben vagy jogszabályban meghatározottak szerint díjat fizetni. Az önkormányzat szerint nem lehet szó hatósági határozattal létrejött közérdekű használati jogról. Ezért a díjfizetési kötelezettség is megáll mindaddig, amíg a használat megvalósul.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[6] Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott. Az indítványt a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el.
I.
[7] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezések a következők.
Ör. 4. § (2) bekezdés o) pontja szerint közterület-használati engedélyt kell beszerezni:
„o) közterületen elhelyezett oszlop és légvezeték által igénybe vett terület és annak védőtávolsága”, alapján
Az Ör. 5. §-a szerint:
„5. § (1) Tartós közterület igénybevétel esetén az igénybe vevő – természetes személy vagy jogi személy – az önkormányzatnak közterület használati díjat köteles fizetni.
(2) Tartós közterület igénybevételnek minősül a 4. § (2) bekezdésében meghatározott közterület-igénybevétel, amennyiben annak időtartama a 30 napot meghaladja, avagy a használattal érintett közterület terjedelme az 1000 m2 területet, avagy 1000 méter hosszúságot meghaladja.
(3) Tartós közterület igénybevétel esetén a közterületet igénybe vevő köteles
a) a közterület használat engedélyezése iránti kérelemben a közterület használat időtartamát megjelölni, így különösen annak határozott, vagy határozatlan időtartamára hivatkozni, és az általa igénybe veendő, közterület használattal érintett területnek a 7. § szerint számított területét bejelenteni;
b) a 4. § (8) bekezdése szerint meghatározott közterület igénybevétel esetén az e rendelet hatályba lépésétől számított 30 napon belül, egyebekben minden tárgyév január 31. napjáig az általa jogerős használatbavételi engedély, avagy használat tudomásul vétele alapján igénybe vett, közterület használattal érintett területnek a 6. § szerint számított területét bejelenteni.
(4) A közterületet igénybe vevő által bejelentett, és a közterület használati díj megállapításának alapjául szolgáló tényeket az Önkormányzat jogosult ellenőrizni, szükség esetén ennek érdekében helyszíni bejárást tart.
(5) Amennyiben a tartós közterület igénybe vevő a (3) bekezdésben foglalt kötelezettségét elmulasztja, úgy az Önkormányzat jogosult a díj alapjául szolgáló adatot becsülni és a közterület használati díj mértékét a becsült adat és a rendelet szerint kiszabni, és ezen felül a megállapított díj 5%-át mulasztási bírságként előírni ez esetben. Az Önkormányzat által kiszabott közterület használati díj becsült összeg, melynek mértékét a tartós közterületet igénybe vevő nem vitathat.
(6) A tartós közterület használatra, igénybevételre ezen rendeletnek a közterület-használatról szóló rendelkezéseit kell alkalmazni.”
II.
[8] Az indítvány elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések és a mérvadóan alkalmazandó jogeseti anyag a következő.
[9] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.
[10] A Kúria szerint az Ör. által létrehozott szabályozás törvény keretek között maradásának megítélése többféle megközelítésből igényel vizsgálatot. Tisztázni kell az Étv.-hez, a Kmv. adó tv.-hez és a Vet.-hez való viszonyát a szabályozásnak.
1.
[11] Az Étv. 54. § (4) bekezdése alapján: „A közterület rendeltetése (…) f) a közművek elhelyezésének (…) biztosítása.”
[12] Az Ör. 4. § (1) bekezdése szerint a „közterület rendeltetéstől eltérő használatához (a továbbiakban: közterület-használat) a tulajdonos hozzájárulása (a továbbiakban együtt: közterület-használati engedély) szükséges”. Az Ör. 4. § (2) bekezdése szerint „o) közterületen elhelyezett oszlop és légvezeték által igénybe vett terület és annak védőtávolsága” alapján megvalósuló közterület-használat után közterület-használati engedélyt kell beszerezni. Az 5. § (1) bekezdése alapján tartós közterület igénybevétel esetén az igénybe vevő – természetes személy vagy jogi személy – az önkormányzatnak közterület használati díjat köteles fizetni. A 7. § (1) bekezdés szerint a közterület használatért a közterület-használati engedély jogosultja közterület-használati díjat köteles fizetni.
[13] Megállapítható, hogy az Ör. szerint a közterület rendeltetéstől eltérő használatából származtatható a közterület-használati díj fizetési kötelezettsége. Az Étv. fent idézett rendelkezése alapján azonban a közterület rendeltetése – egyebek között – a közművek elhelyezésének biztosítása. Vagyis törvény szerint a közművek elhelyezése nem minősülhet az Ör. szerinti „a közterület rendeltetéstől eltérő” használatának.
[14] Eszerint az Ör. 4. § (2) bekezdés o) pontja az Étv. 54. § (4) bekezdésébe ütközően törvényellenes.
2.
[15] A Kmv. adó tv. szerint a közművezeték nyomvonalának hossza mint adóalap (5. §) után a közművezeték tulajdonosa (4. §) a vezeték métere alapján meghatározott mértékű (6. §) adót fizet. Az adótárgy ezek szerint a közművezeték (2. §).
[16] Az Ör. szerint az adótárgy a közművezeték által használt közterület, az adó tárgya a közterület-használat. Az Ör. 1. sz. mellékletéből kitűnően az adóalap az oszlopok által elfoglalt terület, illetve a légvezeték hossza.
[17] A vezeték hossza mind a helyi önkormányzat által meghatározott közteher-jellegű díjnak, mind a központi adónak egyaránt az alapja.
[18] Eszerint az Ör. indítvánnyal érintett szabályozása törvény által már szabályozott helyi társadalmi viszonyt rendez, ilyenként magasabb szintű jogforrással ellentétes, ennélfogva a Jat. 3. §-ába ütközik.
3.
[19] A Vet. 121. § (1) bekezdésének b-c) pontja szerint a hálózati engedélyes közcélú hálózat idegen ingatlanon történő építése céljából vezetékjogot és használati jogot kérhet. A 121. § (2) bekezdésének c) pontja szerint az (1) bekezdésben meghatározott jogok gyakorlása során az ingatlan használatának akadályozásával vagy korlátozásával okozott kárt az engedélyes az ingatlan tulajdonosának vagy használójának köteles megtéríteni. A 127. § (2) bekezdése szerint a használati jog alapítására a Vet.-ben nem szabályozott kérdéseket illetően egyebekben a Ptk. rendelkezései az irányadók.
[20] A Korm. rend. 10. § (1a) bekezdése szerint az ingatlan tulajdonosa a kártalanítás összegében való megállapodáson túl a megállapodás megkötését további feltételekben való megállapodáshoz nem kötheti, továbbá a hálózati engedélyesnek a jogerős engedélyben foglalt jogainak gyakorlását további feltételhez, díj vagy költség fizetéséhez nem kötheti, nem teheti függővé külön megállapodás megkötésétől vagy nyilatkozat megtételétől.
[21] Megállapítható, hogy a Vet. alapján az önkormányzat ún. atipikus szerződési viszonyban van a hálózati engedélyessel. A Vet. tehát szabályozza a jogviszonyt. A helyi önkormányzat azonban az Alaptörvény fent idézett 32. cikke szerint törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Ha a törvényi szabályozás a használati jogviszonyt polgári jogi viszonyként rendezte, akkor az önkormányzat felhatalmazás hiányában ugyanazt a viszonyt külön meghatározott részletezettség nélkül, differenciálatlanul közjogi jellegű jogviszonyként nem szabályozhatja újra, jogalkotó hatásköre felhatalmazás hiányában erre nem áll fenn. A védirat szerint kötelmi viszonyról van szó, aminek keretében használati díjat kell fizetni. A közterület-használati díj azonban egyértelműen közjogi fizetésikötelezettség-fajta.
[22] A közterület-használatot illetően az önkormányzat mozgásterét korábban az Alkotmánybíróság (l. 46/B/1996. AB határozat [ABH 1996 753, 755-756], 434/B/2005. AB határozat [ABH 2008 3085, 3088-3089]), majd a Kúria (Kfv.IV.37.056/2016/5, Kfv.IV.37.940/2015., Kfv.IV.37.470/2013., Köf.5014/2017/4., Köf.5033/2017/4.) több döntésben értelmezte. Hivatkozással a Köf.5033/2017/4. számú határozatra megállapítható, a közterület-használat jellemzően közigazgatási viszony, hacsak törvény arról másképp nem rendelkezik. Az elektromos hálózati vezeték és oszlopok tekintetében a Vet. és az Étv. ilyen eltérő szabályozásnak minősül.
[23] A védirat érvelésében kötelmi alapú használati jogként jelenik meg a közterület-használati díj jogalapja. E megállapítással szemben rá kell mutatni, hogy a közterület-használati díj valójában általános fizetési kötelezettség, és mint ilyen, a polgári jogi viszonyoktól eltérő közjogi jellegű. A Vet. alapján ugyanakkor szubszidiáriusan a Ptk.-n alapuló, használati jog ellenértékéről van szó a jog ellentételezéseképpen. A Kúria szerint ezen, már szabályozott jogalap átértelmezésére önkormányzat általában, megfelelő differenciálás nélkül, törvény ellenében nem jogosult akkor, ha egyébként törvényben meghatározott kötelező feladata teljesítésének, törvényben rögzített feltételeknek megfelelő végzéséről van szó. A jogviszonyok elhatárolásának, illetve kapcsolódásának elemei a szabályozásból ki kell, hogy tűnjenek, ami viszont az Ör.-ben a fentiek szerint a rendeltetéstől eltérő minősítés vonatkozásában nem valósult meg.
III.
[24] A Kúria a fentiek szerint az Ör. 4. § (2) bekezdés o) pontja törvényellenességét megállapította. Az Ör. 5. §-a ugyanakkor a tartós közterület igénybevételről szól, aminek a közmű-légvezetéken kívüli egyéb esetei is vannak. E rendelkezés törvényellenessége mellett külön a bírói indítvány nem érvelt. A tartós közterület-használat tekintetében általában a Kúria szerint sem indokolt jogszabályba ütközés felvetése. Ebben a tekintetben ezért az indítvány elutasításának volt helye.
[25] A Kúria mindezek alapján az indítványnak részben helyt adott és az Ör. 4. § (2) bekezdés o) pontját megsemmisítette.
[26] Az Ör. törvényellenesnek bizonyult rendelkezése megsemmisítésére bírói indítvány alapján került sor, így az sem az indítványozó bíróság, sem valamely más bíróság előtt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható a Kp. 147. § (1) bekezdése értelmében.
Záró rész
[27] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[28] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján állapította meg. A megsemmisített rendelkezés hatályvesztésének időpontja a Jat. 10. § (3) bekezdés d) pontja második fordulatán, továbbá (8) bekezdésén alapul.
[29] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[30] Az indítvány részben való elutasítása a Kp. 142. § (2) bekezdésén alapul.
[31] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[32] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. január 29.
Dr. Patyi András s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró