A KÚRIA
v é g z é s e
Az ügy száma: Kvk.III.38.043/2019/2.
A tanács tagjai: dr. Kovács András a tanács elnöke
dr. Rák-Fekete Edina előadó bíró
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
A kérelmező: Karácsony Gergely Szilveszter
A kérelmező képviselője: (…)
Az ügy tárgya: választási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 394/2019. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 394/2019. számú határozatát helybenhagyja.
A kérelmező köteles – külön felhívásra – 10.000 (azaz tízezer) forint eljárási illetéket megfizetni.
A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] 2019. szeptember 12. napján Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter (a továbbiakban: Miniszter) Magyarország Kormányának tagja a Kormány képviseletében, a Kormányinfó elnevezésű sajtótájékoztatón az alábbiakat nyilatkozta:
[2] „…miután Tarlós István szükségesnek látta, megállapodást kötött olyan ügyekben is, ami akár kormányzati hatáskör, hogy milyen formában kíván ezekbe beleszólni és a kormány erre lehetőséget biztosított. (…) Aki alkalmas főpolgármesternek, az együttműködést keres a kormánnyal, aki alkalmatlan, mint Karácsony Gergely, az pedig elutasítja az együttműködés lehetőségét és hadállásnak tekinti a főpolgármesteri tisztséget. (...) megállapodás, az egy politikai megállapodás. Az kettejük között érvényes.” 2019. szeptember 9-én az Info Rádió műsorában a Miniszter részéről elhangzott, hogy “ez egy politikai, és nem egy közjogi megállapodás, ilyen értelemben az kettejük között érvényes.”
[3] A kérelmező, aki főpolgármester jelölt a 2019. szeptember 12-ei kijelentések vonatkozásában 2019. szeptember 15-én kifogást nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: FVB) arra hivatkozással, hogy Magyarország Kormánya a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2019. évi választásához kapcsolódó kampányban jogszerűtlen módon járt el és ezzel megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti, a választás tisztaságának megóvása, a c) pont szerinti esélyegyenlőség a jelöltek és jelölő szervezetek között, továbbá az e) pont szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelveit.
[4] Álláspontja szerint a Miniszter sérelmezett kijelentései a Ve. 140. §-a szerinti kampányeszköznek, illetve a 141. § szerinti kampánytevékenységnek minősülnek és így alkalmazandók rá a Ve. kampányszabályozásra vonatkozó rendelkezései. Nézete szerint a jelölt alkalmasságának nyilvános értékelése kampánytevékenységnek minősül, mivel a pozitív vagy negatív színben feltüntetés alkalmas arra, hogy a választói akaratot befolyásolja, és hogy egyik vagy másik jelölt melletti elköteleződést alakítson ki. A kifogásolt kijelentések a választópolgárok akaratát jogellenesen befolyásolják, azok nyomán Tarlós István jelölt igazolhatatlan és indokolatlan előnyt kapott a kérelmezővel szemben. Álláspontja szerint a miniszteri kommunikáció alkalmas volt arra, hogy a választópolgárok akaratát úgy befolyásolja, hogy az a kormánypártok által támogatott főpolgármester jelöltnek kedvező legyen. Megítélése szerint a Miniszter éppen ennek érdekében élt a kommunikációs, tájékoztató jogkörével, azaz nem jóhiszeműen gyakorolta azt. Mindez pedig alkalmas volt a választás tisztaságának megóvására vonatkozó alapelv megsértésére is. Az FVB elnöke a kifogást 2019. szeptember 16-án áttette a Nemzeti Választási Bizottsághoz (NVB).
Az NVB határozata
[5] Az NVB a 394/2019. számú határozatával a kérelmező által benyújtott kifogást elutasította. A határozatában megállapította, hogy a Kormányinfón Gulyás Gergely a Miniszterelnökséget vezető miniszterként vett részt és adott tájékoztatást. A kérelmezett a Kúria által kialakított joggyakorlatból kiindulva megvizsgálta, hogy a Miniszter sérelmezett kijelentései miként minősülnek a hatályos jogszabályi környezetben, azok értékelhetőek-e jogszabályban meghatározott feladat végzése során kifejtett tevékenységnek. Az e kérdésre adott válasz alapján tartotta megítélhetőnek, hogy a kifogásolt magatartás a Ve. 141. §-a szerinti kampánytevékenységnek minősül-, ezáltal a választási szervek által megítélhető magatartás, vagy az a Ve. 142. § hatálya alá tartozik és mint ilyet a választási szervek nem minősíthetik választási jogsértésnek.
[6] A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum rendelet) – 14. § (1) bekezdés 3. pontja, a 17. § (1) bekezdése a)-f) pontjai, a 17. § (1a) és (3) bekezdései alapján megállapította, hogy a Miniszter a Kormány Budapest és a fővárosi agglomeráció fejlesztéséért felelős tagjaként Budapest városfejlesztése tekintetében számos feladat- és hatáskörrel rendelkezik. E feladatellátáshoz tartozik a Miniszterelnök és Tarlós István főpolgármester kötött 2018. november 17-én létrejött, stratégiai kérdéseket érintő megállapodás. A Miniszter valamennyi, a Statútum rendeletben meghatározott feladatkörét Budapest főpolgármesterével együttműködve látja el; a rendeletben kifejezetten nevesítésre került, hogy a Kormány részéről a feladatellátás tekintetében a Miniszter összehangolja a Kormány és Budapest Főváros Önkormányzatának tevékenységét. A jogszabályi háttér alapján megállapította, hogy a Miniszternek a Kormányinfón a 2018. november 17-i megállapodással és a budapesti városfejlesztéssel kapcsolatban elhangzott kijelentései a Statútum rendelet által meghatározott kormányzati tevékenységként értékelhető, ebből kifolyólag az a Ve. 142. §-a alapján nem része a választási kampánynak.
[7] A mindenkori főpolgármesteri tisztséget betöltő és Kormány közötti együttműködést bizonyos területeken jogszabály írja elő. Ezen együttműködés felelőse a Kormány oldaláról a Miniszter, ezért a kifogásolt kijelentés a Miniszter kormányzati teendőitől nem választható el. Indokai szerint a Miniszter az érintett feladatköre szempontjából azt a főpolgármestert tartja alkalmasnak, akivel az együttműködés teljesítés során eleget tud tenni a Statútum rendelet 17. §-ában meghatározott feladatainak, a közös célok megvalósításában, feladatok ellátásában az együttműködéstől elzárkózó főpolgármester pedig akadályát jelenti a feladatellátásnak. Ezt a szakmai álláspontot fejtetti ki eddigi tevékenységük alapján a főpolgármesteri tisztségért versengők tekintetében. Kiemelt jelentőséget tulajdonított a Statútum rendelet fentiekben hivatkozott azon rendelkezésének, amely szerint a Miniszternek a fővárossal összefüggő feladatai gyakorlása során a (mindenkori) főpolgármesterrel együttműködésben kell eljárnia, így kétséget kizáróan megállapíthatónak tartotta, hogy az e körben tett konkrét kijelentései kizárólag a jogszabályban meghatározott feladatának teljesítése kontextusában értelmezhetők.
[8] Mindezek miatt a kifogás tárgyát képező közlés a jelöltek nevesítése ellenére sem értelmezhető a Ve. 141. §-a szerinti kampánytevékenységként, hanem a közjogi státusz folytán, jogszabályban meghatározott feladatvégzés során kifejtett tevékenységként, amely viszont a Ve. 142. §-a folytán nem minősül választási kampánynak. Megállapította, hogy a Miniszter a kifogásban kifejtett tevékenységéért az Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdése alapján az Országgyűlésnek és a Miniszterelnöknek tartozik felelősséggel, ebből kifolyólag az NVB a jogszabályban rögzített feladata során végzett tevékenységéért választási jogsértést nem állapíthat meg.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem
[9] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében kérte az NVB határozatának megváltoztatását, a kifogásnak való helyt adást és a jogsértésnek megfelelő jogkövetkezményekről való rendelkezést. Álláspontja szerint az az NVB azon megállapítása, hogy a miniszter a szakmai álláspontját fejtette ki parttalanná teszi a Ve. 142. §-át.
[10] Az együttműködés elutasítása miatti alkalmatlanságra vonatkozó kijelentés, olyan értékítélet amelynek a Miniszter jogszabályi kötelezettségeivel semmilyen logikus kapcsolata nem fedezhető fel. A Kormány tagjának nincs a főpolgármester jelöltek alkalmasságának megítélésével kapcsolatos jogszabályban rögzített feladatköre, így az erről szóló tájékoztatás sem lehet a Miniszter jogszabályból fakadó kötelezettség ellátásával kapcsolatos közlés.
[11] Előadta, hogy a Miniszter közlései kizárólag politikai motivációról tanúskodnak, mellőzik a szakmaiságot, így nem lehet rájuk alkalmazni a Ve. 142. §-át, következésképpen a kampánytevékenység szabályai szerint kell megítélni azokat. Hangsúlyozta, hogy a határozatban hivatkozott Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdésében foglalt rendelkezés a miniszterek politikai felelősségét rögzíti, ám nem mentesíti őket a jogi felelősség alól. Ez áll összhangban a jogállamiság elvével. A kizárólag politikai felelősségre fókuszáló érvelés a demokratikus jogállamban érvényesülő fékek és ellensúlyok rendszerét kérdőjelezi meg.
A Kúria döntése és jogi indokai
[12] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
[13] A felülvizsgálati kérelmet az ügyben érdekelt kérelmező nyújtotta be határidőn belül, ügyvéd képviseletével. A kérelem tartalma a Ve. 220. § (3) bekezdésben foglaltaknak megfelel. A Kúria ennélfogva a kérelmet érdemben bírálta el.
[14] A Kúria mindenek előtt arra mutat rá, hogy a Miniszteri tájékoztatásban megjelenő kormányzati álláspont a kérelmezői főpolgármester jelölt számára nem vitatottan hátrányos, míg egy másik főpolgármester jelölt számára előnyös, ami a szavak hétköznapi, általánosan elfogadott jelentése szerint ugyan a választói akarat befolyásolására alkalmas kampánytevékenységként is értelmezhető, azonban ez a tevékenység a 2018. XII. 28.-a óta hatályos új módosított Ve. 142. §-a alapján nem minősül választási kampánynak. Ekként a választási eljárás szabályainak alkalmazása során nem kell érvényre juttatni a kérelmező által hivatkozott Ve. 2. § (1) bekezdés a), c) és e) pontja szerinti alapelveket, mivel az nem választási kampány, ezért erre a kampánytevékenységre nem alkalmazhatók a választási eljárás szabályai [Lásd nem választási kampánynak minősül kampányra vonatkozó kúriai gyakorlatot: Kvk.III.37.326/2019/4. 33. pont].
[15] A módosított Ve. 142.§-a szerint ugyanis nem minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok – mint magánszemélyek – közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége.
[16] Ahogy látható, a jogalkotó azonos feltételeket támaszt e tekintetben a választási szervek, az Alkotmánybíróság és a bíróságok, valamint, a helyi önkormányzatok, és más állami szervek vonatkozásában. A más állami szervek alá pedig még a legszűkebb értelmezés szerint is a kormányzati igazgatás szervei és maga Kormány vagy annak valamely tagja besorolandó.
[17] A választási szervek, a bíróságok és az Alkotmánybíróság funkciójukból következően, a hatalommegosztás rendszerében természetüknél fogva semleges állami szervek, amelyek e rendelkezés nélkül sem végeznek kampánytevékenységet, amikor az Alaptörvény és jogszabályban meghatározott feladataik ellátása során választási döntéseket hoznak, noha ezeknek a döntéseknek immanens tartalma a pártok versenyébe való beavatkozás, formálisan és közvetetten a választói akarat befolyásolásán keresztül hatnak. E beavatkozás célja és lényege ugyanis a megbomlott jogrend helyreállítása, a pártok választási versengésének jogszabályi kereteinek biztosítása. Ez a tevékenység maga a Ve. alapelveinek megfelelő pártok közötti választási versengés garanciája. A Ve. alapelveit ezek a szervek tehát jogalkalmazás keretében juttatják érvényre és alkalmazzák, és ez nem minősül választási kampánynak. A Ve. alapelvei amiatt nem kérhetők számon e szerveken, hogy döntésükkel egyébként a választói akaratot befolyásolják, ezt eredményezik, illetve fogalmilag ezt is célozzák.
[18] A már 2019-ben rendezett választásokon érvényesülő új Ve. 142.§-a ugyanebbe a körbe vonja a helyi önkormányzatokat és az egyéb állami szerveket, így a Kormányt és a kormány tagjait. E szervek, és különösen a Kormány és a kormány tagjai a hatalommegosztás rendszerében természetüknél fogva az Országgyűlés és a Kormány politikáját hajtják végre, ez a funkciójuk, ekként jogszabályban meghatározott feladataik jelentős részben szükségszerűen politikai jellegűek, politikai döntéseken alapulnak, és politikai mérlegelés által meghatározottak. Az így gyakorolt tevékenységek egy része olyan kormányzati tevékenység, amely nem csak jelen Ve. szabályai szerint, de eltérő rendelkezés hiányában mögöttes szabályként alkalmazandó a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (továbbiakban: Kp.) 4.§ (4) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási per tárgyai sem lehetnek épp azért, mert azok jogi kötöttsége igen csekély vagy egyáltalán nincs, tipikusan csak a feladatköri-hatásköri szabályokban jelenik meg. A kormányzati tevékenység körébe tartozó közigazgatási cselekmények (mint egy miniszter kommunikációja) – fő szabály szerint – szabad belátáson alapulnak, diszkrecionális és döntően politikai döntések, mely törvényességi kontroll tárgyai sem a Kp. általános szabályai, sem a jelenlegi Ve. szabályai – a Ve. 142. §-ának módosítása óta – alapján nem lehetnek.
[19] A Kúria egyetértve az NVB álláspontjával és annak érvelésének nagy részével, nem osztotta a kérelmező azon álláspontját, hogy jelen ügyben a jogszabályi feladatokon túlmutató olyan állásfoglalás történt volna, amelyet nem tehetett volna meg a miniszter. A kérelmezőnek azt kellett volna igazolnia, hogy a miniszter jogszabályban meghatározott feladatait túllépte, az valamely – Ve.-n kívüli – jogszabályba ütközött. Az ugyanis, hogy a kérelmező megítélése szerint a miniszter részéről nem volt szükséges feladatai ellátásához alkalmatlannak minősíteni valamely főpolgármester jelöltet, nem következik, hogy azt ne jogszabályban meghatározott feladata során végzett tevékenysége körében végezte volna, amely viszont jogszabályi rendelkezésnél fogva nem választási kampány. Ahogy arra az NVB is rámutatott [NVB határozat indokolásának 29. pontja], a kormányzati tevékenység keretében volt lehetősége a miniszternek az ügyben vitatott állásfoglalást megtenni. Könnyen belátható, hogy ha a választási időszakon kívül a vitatott miniszteri kormányzati tevékenység nem volt jogszabályba ütköző – amit maga a kérelmező se állított – akkor választási időszakban sem minősül annak, az jogszabályban meghatározott tevékenység keretében történt. E jogszabályok helyes levezetését az NVB határozata tartalmazza. Az a körülmény, hogy ezt az álláspontot szakmainak minősítette az NVB, a kérelmező pedig politikai álláspontnak (vagy esetleg mindkettő egyszerre) olyan vita, amely az ügy eldöntése szempontjából nem mérvadó, ebben a Kúriának nem szükséges állás foglalnia, és nem is kíván állást foglalni.
[20] A felülvizsgálati kérelemre reagálva, annyi pontosítást igényel az NVB határozatának indokolása, hogy az Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdésének nincs relevanciája az ügyben, az valóban a Kormány és a miniszter politikai felelősségéről szól. Egyetértve kérelmezővel, a jogi felelősség e szabálytól függetlenül megállapítható lehet egy miniszter esetében is, feltéve, hogy a jogi felelőssége fennáll. Azonban a Kúria megítélése szerint a miniszter sérelmezett nyilatkozata Ve.-be ütköző jogi felelőssége – mivel annak jogszabályba ütköző voltát a kérelmező nem igazolta – nem volt megállapítható.
[21] Ugyanakkor ezzel összefüggésben szükséges megállapítani, hogy a Ve.142.§-ának 2018. évi CXIII törvény 5. §-ával történt, 2018. december 28. napjától hatályos módosítását követően nem tartható fenn a továbbiakban a politikai pártok küzdelmében megkövetelt állam semlegességére vonatkozó kúriai joggyakorlat (Kvk.IV.37360/2014/2, BH 2014/12/397). Helyesen utalt ekként az NVB a már módosított szabályozás hatálya alatt az európai parlamenti választásokkal összefüggésben született Kvk.V. 37637/2019/6 számú kúriai ítéletre (lásd ezen ítélet 40. pontja), amely választáson már nem érvényesült az állami szervek semlegességének doktrínája.
[22] E körben a Kúria vizsgálta - mert hivatalból vizsgálnia kellett [35/2011 (V.6) AB határozat] – a Ve. 142. §-ának alkotmányosságát, különös tekintettel arra, hogy a Kúria előtt is ismert a magyar alkotmányjogi tradícióiban kiemelt, mintaszerepet betöltő német Alkotmánybíróság gyakorlata, amely a hatalom megosztás rendszerében politikailag nem semleges állami szervek tekintetében az állam semlegességének követelményét vezeti le a választási eljárásban a passzív választójog és a népszuverenitás elvén keresztül, és amely elv az új Ve. szabályainak alkalmazása során a kúriai bírói gyakorlatban – fő szabály szerint – is eddig érvényesült [Public Service Case, 44 BVERFGE 125, 139 (1977). Federal President Case, 136 BverfGE 323 (2014), Schwesig Case, 138 BVerfGE 102 (2014), Thomas Kliegel: Freedom of Speech for Public Officials vs. the Political Parties’Right to Equal Opportunity: The German Constitutional Court’s Recent Rulings involving NDP and the AfD, German Law Journal, 2018, No 1. 189-212.].
[23] A Kúria áttekintve a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatát úgy találta, hogy Magyarország Alaptörvényének autentikus értelmezését adó- és már az Alaptörvényre vonatkozó - alkotmánybírósági gyakorlatból nem olvasható ki ezen doktrína alkalmazása, inkább annak nem létére lehet következtetni [3130/2018. (IV. 19.) AB határozat], és engedi a párt és kormánykommunikáció keveredését. Ezért a Kúria álláspontja szerint Magyarország Alaptörvénye nem írja elő – az egyébként nem semleges természetű – állami szervek semlegességét a választási kampányban. De még ha ilyen levezetés lehetséges is volna, a Kúria állandó gyakorlata nem teszi lehetővé az Alkotmánybírósághoz fordulást és a eljárásának felfüggesztését választási eljárásban a szűk 3 napos határidőkre tekintettel, mert a választások legitimációjának biztosítása erősebb alkotmányos érték, mint az a lehetőség, hogy a bíróság közvetlenül az Alkotmánybírósághoz forduljon olyan esetben, amikor az esetleges alkotmányossági probléma más eljáráson keresztül is (alkotmányjogi panasz) feloldható lehet, amennyiben annak egyéb - és objektíve teljesíthető, tehát az adott ügyre nézve nem lehetetlen – törvényi feltételeit a kérelmező teljesíti.
[24] Mind erre tekintettel a Kúria az NVB határozatát a Ve. 231.§ (5) bekezdése a) pontja alapján helybenhagyta.
Záró rész
[25] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Ve. 228. § (2) bekezdése és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 157. § (7) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 124. § (5) bekezdésének megfelelően – tekintettel a Ve. 229. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nem peres eljárásokról szóló 2005. évi XVII. törvény 1. § (2) bekezdésére – tárgyaláson kívül bírálta el.
[26] Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti feljegyzett felülvizsgálati eljárási illetéket a Ve. 228. § (2) bekezdése és a Kp. 157. § (7) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 35. § (1) bekezdése szerint, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 102. § (1) bekezdése alapján köteles a kérelmező megfizetni.
[27] A további jogorvoslat lehetőségét a Ve. 232. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. szeptember 23.
Dr. Kovács András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Rák-Fekete Edina s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
A KÚRIA
Kvk.III.38.043/2019/3.
A Kúria a Karácsony Gergely Szilveszter kérelmező által a Nemzeti Választási Bizottság 394/2019. számú határozata ellen benyújtott felülvizsgálati kérelme folytán indult és a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzésével befejezett eljárásban az alulírott napon és helyen – tárgyaláson kívül – meghozta az alábbi
kijavító végzést:
A Kúria a Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzés fejrészét akként javítja ki, hogy a tanács szavazó tagjának neve helyesen: Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
A Kúria a Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzés záró részében a tanács szavazó tagjának neve helyesen: Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A Kúria észlelte, hogy a Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzésében a bírói tanács szavazó bíró tagjának neve vonatkozásában – szerkesztési hiba folytán – elírás történt, ezért a hiba kijavításáról a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 228. § (2) bekezdése és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 84. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 352. § (1) bekezdése szerint rendelkezett.
A Kúria által hozott határozat ellen felülvizsgálatnak a Ve. 232. § (5) bekezdése alapján nincs helye.
Budapest, 2019. szeptember 24.
Dr. Kovács András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Rák-Fekete Edina s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró