A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság
v é g z é s e
Az ügy száma: Kvk.IV.37.422/2018/2.
A tanács tagjai: dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, dr. Dobó Viola előadó bíró, dr. Horváth Tamás bíró
A kérelmező: (...)
A kérelmező képviselője: dr. Bródy János ügyvéd
Az eljárás tárgya: választási ügy
A kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 649/2018. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 649/2018. számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak ‒ külön felhívásra ‒ 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
A végzés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Fekete-Győr András (a továbbiakban: a jelölő szervezet képviselője) a Momentum Mozgalom (a továbbiakban: jelölő szervezet) képviseletében elektronikus úton kifogást nyújtott be a Bács-Kiskun Megye 02. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OEVB) a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontjaiba foglalt választási eljárási alapelvek, valamint a Ve. 144. § (3) bekezdésének sérelmére hivatkozással. Előadta, hogy a Bács-Kiskun megyei 2. számú országgyűlési egyéni választókerületben a Momentum Mozgalom képviselőjelöltje Bodrozsán Alexandra (a továbbiakban: jelölt), aki 2018. március 10-én plakátokat helyezett el a kérelmező által üzemeltetett pályaudvar (kecskeméti "Volánbusz Pályaudvar”) villanyoszlopaira azzal, hogy a plakátok kifüggesztését a forgalmi ügyeleten bejelentette. A jelölt 2018. március 11-én délelőtt észlelte, hogy plakátjait eltávolították, melynek alátámasztására a jelölt nyilatkozatát és fényképeket csatolt. A nyilatkozat azt tartalmazza, hogy a plakátokat a buszpályaudvar karbantartói távolították el.
[2] Az OEVB a 2018. március 14-én kelt 29/2018. számú határozatában megállapította a jogsértés tényét ismeretlen személyekkel szemben, a jogsértőket a további jogsértéstől eltiltotta. A jelölő szervezet az OEVB határozata ellen fellebbezést nyújtott be. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 2018. március 20-án az 540/2018. számú határozatában az OEVB határozatát részben megváltoztatta és megállapította, hogy a kérelmező távolította el a kifogást tevő választási plakátjait, a jogsértőt eltiltotta a további jogsértéstől és 276.000,- Ft bírság megfizetésére kötelezte. A kérelmező az NVB e határozatával szemben felülvizsgálati kérelmet nyújtott be, mely alapján a Kúria Kvk.V.37.369/2018/2. számú határozatában az NVB határozatát helybenhagyta.
[3] A jelölt ezt követően, 2018. március 15-én este ismételten választási plakátokat helyezett el a „kecskeméti Volánbusz Pályaudvar”-on található villanyoszlopokra. Másnap reggel azt tapasztalta, hogy a kifüggesztett plakátokat ismét eltávolították, melyet fényképekkel is dokumentált.
[4] A jelölő szervezet 2018. március 17-én újabb kifogást nyújtott be az OEVB-hez, amely tartalmilag megegyező kérelmet és bizonyítékokat tartalmazott, mint az OEVB határozata ellen megelőzően benyújtott fellebbezés. Bizonyítékként a jelölt (megelőző eljárásban is benyújtott) nyilatkozata és fényképek mellett becsatolta a kérelmező és a beadványozó között 2018. március 14-én készület átadás-átvételi jegyzőkönyvet, mely szerint „tekintettel arra, hogy az autóbusz-pályaudvar teljes területe a [kérelmező] tulajdonát képezi, az nem minősül közterületnek, így a plakátokat és táblákat [a kérelmező] eltávolította”.
[5] Az OEVB a március 21-én kelt 38/2018 számú határozatában (a továbbiakban: 2. OEVB határozat) megállapította a kérelmező jogsértését és eltiltotta a további jogsértéstől; a bírság kiszabását mellőzte az NVB által a bírság kiszabásánál már figyelembe vett ismételt jogszabálysértésre tekintettel. A kérelmező fellebbezésére az NVB a 2. OEVB határozatot 594/2018. számú határozatával megváltoztatta, és a jelölő szervezet kifogását érdemi vizsgálat nélkül elutasította, azzal az indokkal, hogy az OEVB által elbírált tényeket az NVB saját eljárásában már értékelte, és azt tartalmilag jogerősen is elbírálta a Kúria Kvk.V.37.369/2018/2. számú végzésével.
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[6] A jelölt 2018. március 21-én harmadik alkalommal helyezett el plakátokat a kecskeméti „Volánbusz Pályaudvar”-on. Másnap délben azt tapasztalta, hogy a plakátot eltávolították, ennek alátámasztására fényképet csatolt.
[7] 2018. március 23-án a jelölő szervezet képviselője plakáteltávolítás miatt kifogást nyújtott be az OEVB-hez. Kifogásában a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontjaiba foglalt választási eljárási alapelvek, továbbá a Ve. 144. § (3) bekezdése, az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítás szabadsága és a XXIII. cikk (1) bekezdése szerinti választhatósághoz fűződő jog sérelmére hivatkozott. Csatolta a jelölt az eseményeket leíró nyilatkozatát és fényképfelvételeket. Bírság kiszabását és a jogsértés megállapítását kérte az OEVB-től, valamint azt is, hogy tiltsák el a jogsértőt a további jogsértéstől.
[8] Az OEVB március 21-én kelt 40/2018. számú határozatában (a továbbiakban: 3. OEVB határozat) a kifogásnak részben helyt adott, és megállapította, hogy a kérelmező megsértette a Ve. 144. § (3) bekezdését és a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját – a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás eljárási alapelvét –, valamint eltiltotta a jogsértőt a további jogsértéstől. A jogsértőt továbbá 552.000,- Ft összegű bírság megfizetésére is kötelezte a szándékos jogsértés ismétlése miatt. A határozat alkotmánybírósági és kúriai gyakorlatra alapozott indokolása szerint a Ve. 144. § (4) bekezdése nem a tulajdoni forma, hanem az építmény jellege szerint határoz meg korlátozást a plakátok kihelyezésére vonatkozóan, valamint bizonyítottnak tekintette, hogy a DAKK Zrt. munkatársai távolították el a választási plakátot a helyéről.
[9] A kérelmező fellebbezése alapján eljárt NVB 649/2018. számú határozatával (a továbbiakban: NVB határozat) a 3. OEVB határozatot helyben hagyta. Megállapította, hogy az OEVB döntésének alapját képező kifogás megegyezik a Kúria Kvk.I.37.353/2018/2. határozatával jogerősen elbírált üggyel, lényegében annak ismételt elkövetését tartalmazza. E kúriai döntésre is hivatkozva arra a következtetésre jutott, hogy a kérelmezőnek a tulajdonból fakadó rendelkezési jogra hivatkozása az ügyben nem fogadható el, a közforgalmú területen a villanyoszlopokon való plakátelhelyezés a jelölő szervezetek számára megengedett, így az OEVB döntése a jogszabálysértés megállapításáról helyes; különösen indokolt a további jogsértéstől való eltiltás az ismételt jogsértő magatartás miatt.
[10] A kiszabott bírság felülvizsgálatával kapcsolatban az NVB figyelembe vette, hogy a jelen ügyben vizsgált jogsértő magatartás időpontjában már három választási bizottsági döntés, (az 1. és 2. OEVB határozat, továbbá az NVB 540/2018. határozata) volt ismert a kérelmező számára, amelyek, bár nem voltak jogerősek, alapos indokot szolgáltattak a kérelmező részére további magatartása megfontolására. Mindezek ellenére tulajdonjoga védelmében újra önhatalommal élt, noha már az első plakátkihelyezésnél lehetősége lett volna a jelölő szervezet tevékenysége ellen választási jogorvoslatot benyújtani. Az önhatalom ismételt gyakorlását semmilyen körülmény nem támasztotta alá egyebekben sem: a plakátokat nem a Ve. által tiltott helyre helyezték el, azok sem a buszpályaudvar üzemeltetését, sem az utasforgalmat nem akadályozták; gyorsan és károkozás nélkül eltávolíthatók voltak.
[11] A bírság elengedését nem alapozza meg az NVB szerint a Kúria Kvk.I.37.353/2018/2. döntésének kézhezvételét követő jogsértő magatartás sem, hiszen az alapvetően a 2018. március 22-i, és nem a 2018. március 26-át követő eseményekre hivatkozva lett kiszabva. Ennek megfelelően az OEVB bírságra vonatkozó döntése indokolt, a bírság összege méltányos, arányos a szándékos és ismételt elkövetéssel és azokkal az enyhítő körülményekkel, hogy a csekély területre kiterjedő jogsértés a jelölő szervezet kampányképességét lényegesen nem befolyásolta, és a kérelmező szándékát nem a választási eljárásba való beavatkozás, hanem tulajdonának Ve. által nem megengedhető védelme vezette. Utóbbi ok miatt jogszerű az OEVB döntése a választások tisztasága alapelvsérelem megállapításának elutasításában is.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem
[12] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte akként, hogy a kérelmezőt mentesítse a terhére megállapított jogsértés, illetve a bírság megfizetése alól, mellőzze a terhére rótt jogsértés megállapítását; másodlagosan pedig a bírság megfizetését mérsékelje.
[13] Álláspontja szerint a Ve. 144. § (4) bekezdése alapján a plakátok kihelyezése kizárólag a kérelmező (mint tulajdonos) hozzájárulásával lett volna lehetséges. Mellékletként csatolta a tulajdoni lapot, amely azt bizonyítja, hogy a terület, amelyre a plakátok kihelyezésre kerültek, a tulajdonában vannak. Tény, hogy a jelölő szervezet a plakátok kihelyezéséhez engedélyt nem kért és nem is kapott.
[14] A fentieken nem változtat az a tény sem, hogy a plakátok nem az épület falára, vagy kerítésére kerültek kihelyezésre, hanem az ingatlanon álló villanyoszlopra. A kérelmező álláspontja szerint a Ve. 144. § (4) bekezdésével a jogalkotó szándéka egyértelműen az volt, hogy a tulajdonos eldönthesse, hogy ingatlanán politikai hirdetések elhelyezését megengedi-e. A kérelmező az MNV Zrt. kizárólagos tulajdonában álló, közszolgáltatást ellátó gazdasági társaság. A társaság vezetősége, egyeztetve a tulajdonossal, arra az álláspontra helyezkedett, hogy mindenféle megkülönböztetés nélkül egyetlen párt számára sem biztosítja a tulajdonában lévő területeken politikai hirdetés lehetőségét, így a plakátok kihelyezését sem. A kérelmező elkötelezett abban, hogy teljesen politikamentes szolgáltatást nyújtson, elkerülje annak látszatát is, hogy egy állami tulajdonban lévő gazdasági társaság ingatlanán bármely jelölő szervezet plakátjainak elhelyezését biztosítja. A Ve. 144. § (4) bekezdésében biztosított tulajdonosi jog a fenti törekvést is biztosítani kívánta, amikor a plakátok elhelyezését a tulajdonos hozzájárulásához kötötte.
[15] Ezek a tulajdonosi jogok azonban csak abban az esetben érvényesülhetnek a kérelmező szerint, amennyiben nemcsak az ingatlan falaira és kerítéseire, hanem az ingatlanon található bármilyen, a plakát elhelyezésére alkalmas tereptárgyra vonatkoznak. A jogalkotót a Ve. 144. § (4) bekezdés megalkotása során nyilvánvalóan az a feltevés vezérelte, hogy az ingatlan külső határait vagy épületrész, vagy kerítés határolja. Ezáltal a plakátot elhelyezni kívánó személy az ingatlan körülhatárolt kerítésén nem tud bejutni, így módjában sem áll a plakátokat az ingatlanon belül bármilyen tereptárgyra, így akár villanyoszlopra elhelyezni. Ennek következtében a jogalkotó nem látta szükségesnek az ingatlanon elhelyezkedő bármilyen tárgy meghatározását a jogszabályhelyben. A tulajdonos jogait védő jogalkotói szándék érvényesülését pedig nem befolyásolhatja az, hogy a tulajdonos az ingatlanát bekeríti-e, így az ingatlanát olyan állapotba hozza, amely a jogalkotási szándék kiindulópontjának megfelel. Ezen logika mentén megállapítható, hogy amennyiben nincs az ingatlan bekerítve, a hivatkozott törvényhelyben garantált tulajdonosi jog csak és kizárólag a fenti szabály oly módon történő értelmezésével biztosítható, hogy az ingatlan bármilyen tereptárgyán tilos plakátot elhelyezni a tulajdonos hozzájárulása nélkül.
[16] A kérelmező úgy véli, hogy a Ve. 144. § (3) bekezdése az ingatlan jellegére, használatára tekintettel korlátozást, vagy megkülönböztetést nem tartalmaz, annak tehát nincs relevanciája, hogy az ingatlan egyébként közforgalom számára nyitott. A Ve. 144. § (3) bekezdése csak és kizárólag a tulajdonosi jogokat védi, tekintet nélkül arra, hogy a területet bárki igénybe veheti. A kérelmező arra is hivatkozott, hogy a Ve. 144. § (5) bekezdése a közterület vonatkozásában is alapít a plakátok kihelyezésének megakadályozását lehetővé tevő jogot, vagyis a jogalkotó még ezen a területen sem kívánt plakát-kihelyezési jogot biztosítani.
[17] A kérelmező a bírság megfizetése alóli mentesítésre, illetve mérséklése vonatkozó kérelem tárgyában előadta, hogy a Kúria fenti tárgyban született döntésének kézhezvételétől kezdődően a jogsértéstől tartózkodik, jelenleg több mint 25 választási plakát található az ingatlanán. A támadott határozat alapját képező esemény időpontjában még nem állt rendelkezésére jogerős határozat, amely alapján az esetlegesen jogsértő magatartástól tartózkodnia kellett volna.
A Kúria döntése és jogi indokai
[18] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott:
[19] A Kúria elsőként arra mutat rá, hogy választási kampány-időszakban a villanyoszlopon történő plakát elhelyezés kérdését a Kúria a 2014-es országgyűlési képviselő-választás során meghozott döntéseiben többször érintette. Ahogy a jelen ügy előzményének tekinthető Kvk.V.37.369 /2018/2. számú végzés is utalt rá: „[a] Kúria számos eseti döntésében kifejtette (pl.: Kvk.II.37.307/2014/3., Kvk.III.37.355/2014/3.), hogy a választási plakátok villanyoszlopon való elhelyezése nem sérti a Ve. szabályait”; ezt a következtetést az Alkotmánybíróság 3065/2014. (III. 26.) AB határozata is megerősítette. A hivatkozott kúriai döntések a Ve. 144. §-át értelmezték (ahogy jelen ügy tárgya is a Ve. e rendelkezésnek az értelmezése). A határozatok visszatérő megállapítása, hogy a „Ve. 144. § helyes értelmezése szerint a választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144.§-ának rendelkezései az irányadóak. A választási szervek az e rendelkezéseknek való megfelelést vizsgálhatják, míg a közúti közlekedési szabályok, továbbá a reklámtáblák elhelyezésére vonatkozó rendeleti szabályokat nem alkalmazhatják, tekintve, hogy a Ve. 144. §-a egy zárt szabályrendszert alkot” (Kvk.II.37.307/2014/3). Így pl. hiába tiltotta jogszabály reklám célú berendezések villanyoszlopon való elhelyezést, ha e tilalom a Ve. 144. §-ában nem szerepel, akkor kampányidőszakban ez nem vehető figyelembe.
[20] A Kúria megítélése szerint a probléma lényegét tekintve nincs relevanciája annak, hogy az adott villanyoszlop autóbusz-pályaudvaron van. Ha ez közforgalom számára nyitva álló terület, úgy kampányidőszakban, választási plakát elhelyezése a Ve. 144. §-a alapján nem ütközik akadályba.
[21] A Kúria határozott álláspontja, hogy az a tartalom, amelyet a felülvizsgálati kérelem a Ve. 144. §-ának tulajdonít, helytelen. A felülvizsgálati kérelem szerint „...a Ve. felhívott rendelkezése csak és kizárólag a tulajdonosi jogokat védi, tekintet nélkül arra, hogy bárki igénybe veheti”. Ezzel szemben a Ve. 144. §-ának helyes értelmezése szerint a Ve. alapvetően a plakátkampány szabadságát védi.
[22] A Ve. 144. § (2) bekezdése szerint kampányidőszakban a jelölő szervezetek és a jelöltek engedély és bejelentés nélkül készíthetnek plakátot. A 144. § (3) bekezdés értelmében plakát a kampányidőszakban – a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel – korlátozás nélkül elhelyezhető. Tehát a szövegben az „engedély nélkül” és a „korlátozás nélkül” megfogalmazások kapnak prioritást, s nem pedig a „tulajdonosi jogok védelme”.
[23] A Ve. 144. § (4)-(7) bekezdéseiben a kivételek pontos meghatározásokon alapulnak, a Ve. 144. § (4)-(7) bekezdéseit nem lehet kiterjesztően értelmezni (ahogy a Kúria korábban több döntésben fogalmazott: a Ve. 144. §-a zárt rendszert alkot). A kivételek körében a Ve. 144. § (4) bekezdése egyértelműen csak az épület faláról és a kerítéséről szól, amikor úgy rendelkezik, hogy „Épület falára, kerítésre plakátot elhelyezni kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetőleg – állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan esetén – a vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulásával lehet.” Nem helytálló a felülvizsgálati kérelemben foglalt azon jogértelmezés, hogy „az ingatlan bármely tereptárgyán tilos plakátot elhelyezni a tulajdonos hozzájárulása nélkül”. A Ve. 144. §-a ilyen korlátozást nem tartalmaz.
[24] A Ve. 144. § (5) bekezdése az önkormányzatnak ad felhatalmazást tiltó szabályok megfogalmazására, de e rendelkezés is csak szűk körre szorítkozik, kizárólag műemlékvédelmi és környezetvédelmi okok szolgáltathatnak alapot tiltó rendelkezések meghatározásának. Így pl. hiába volt önkormányzati rendeleti tiltó szabályozás plakátok aluljáróban történő elhelyezésére, a Kúria a Kvk.III.37.400/2018/2. számú döntésében a kérelmező kifogásának helyt adott és megállapította, hogy a Budapest XI. kerület Móricz Zsigmond körtéren található aluljáró falára a kérelmező szimpatizánsa által elhelyezett plakátok eltávolítása törvénysértő volt.
[25] Végezetül a Kúria utal arra, hogy a tulajdonos – meghatározott keretek közötti – tűrési kötelezettségét emelte ki a Kvk.IV.37.240/2018/2. számú döntés, amikor elismerte a választási időszak jelölési szakában az aláírásgyűjtés jogszerűségét közforgalom számára nyitva álló magánterületen, a tulajdonos tiltakozása ellenére is. A Kúria jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy a tulajdonos tűrési kötelezettsége nem korlátok nélküli. Azonban jelen ügyben nincs törvényi korlát arra vonatkozóan, hogy közforgalom számára nyitva álló autóbusz állomáson, az ott lévő villanyoszlopokra, és egyéb olyan helyre, amelyet a Ve. 144. §-a kifejezetten nem tilt, ne lenne elhelyezhető választási kampányidőszakban a Ve. 144. § (1) bekezdése szerinti plakát.
[26] A fenti indokok alapján jelen ügyben a Kúria – a Kvk.V.37.369 /2018/2. számú végzést alapul véve immár másodszor – úgy ítélte meg, hogy a felülvizsgálati kérelem a Ve. 144. §-ának helytelen értelmezésén alapul, ezért a kérelmet e tekintetben elutasította, s megállapította, hogy az NVB 649/2018. számú határozata nem sérti a felülvizsgálati kérelem által megjelölt jogszabályokat.
[27] A kérelmező másodlagos indítványa a bírság alóli mentesülésre vonatkozik. A Kúria több döntésében (legutóbb a KvK.I.37.416/2018/3. számú végzésében) kifejtette, hogy a bírság kiszabása kapcsán az NVB mérlegelési jogkörében jár el. Ennek során a Kúriának alkalmazni kell a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 85. § (5) bekezdését: a mérlegelési jogkörben megvalósított közigazgatási cselekmény jogszerűsége körében a bíróság azt is vizsgálja, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta-e, a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége a közigazgatási cselekményt tartalmazó iratból megállapítható-e.
[28] A Kúria megítélése szerint a bírság kiszabásának jogosságát az NVB a 649/2018. számú határozatában megfelelően értékelte mind a jogalap, mind a mérték tekintetében; az önhatalom ismételt gyakorlása megalapozza az ügyben a megállapított bírság kivetését. A döntés e részét az NVB elégséges mértékben, a mérlegelés konkrét szempontjait megjelölve indokolta. A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja nem sérült e tekintetben sem.
[29] A fentiek alapján a Kúria azt állapította meg, hogy a kérelmező bírósági felülvizsgálat iránti kérelme nem megalapozott, ezért az NVB határozatát a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja értelmében helybenhagyta.
Záró rész
[30] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Ve. 228. § (2) bekezdése és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 157. § (7) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 124.§ (5) bekezdésének megfelelően – tekintettel Ve. 229.§ (2) bekezdése folytán alkalmazandó a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokról szóló 2005. évi XVII. törvény 1. § (2) bekezdésére – tárgyaláson kívül bírálta el.
[31] A Kúria kötelezi a kérelmezőt, hogy tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti eljárási illetéket a Ve. 228. § (2) bekezdése, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 630. § (5) bekezdése, a Kp. 35. § (1) bekezdése szerinti alkalmazandó Pp. 101. § (1) bekezdése, és 102. § (1) bekezdése alapján fizesse meg.
[32] A Kúria határozata elleni további jogorvoslat lehetőségét a Ve.232.§ (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2018. április 6.
dr. Balogh Zsolt sk. a tanács elnöke,
dr. Dobó Viola sk. előadó bíró,
dr. Horváth Tamás sk. bíró