A KÚRIA
önkormányzati tanácsa
Köf.5014/2013/4.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
a Dr. Gordos Gergely által képviselt Nógrád Megyei Kormányhivatal (3100 Salgótarján, Zemlinszky utca 9.) indítványozónak
a Tóthné dr. Kerekes Andrea által képviselt Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzata (3100 Salgótarján, Múzeum tér 1.) ellen,
a Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének a szociális ellátások rendjéről szóló – a 36/2012. (IX. 27.) önkormányzati rendelet 1. §-ával megállapított – 12/2000. (III.27.) önkormányzati rendelet egyes rendelkezése felülvizsgálatára irányuló indítványa alapján nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének a szociális ellátások rendjéről szóló – a 36/2012. (IX. 27.) önkormányzati rendelet 1. §-ával megállapított – 12/2000. (III.27.) önkormányzati rendelet 11/A. § (3) bekezdés b) pontjának „melynek körében biztosítani, hogy az általa lakott ingatlanban az egy főre eső lakrész mértéke – a lakás alapterületére és a nyilvántartás szerint oda már bejelentkezettek számára figyelemmel – elérje a 6 négyzetmétert. A személyek számának megállapításakor a kiskorú gyermeket figyelmen kívül kell hagyni.” szövegrésze törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.
2. A megsemmisítés következtében Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének a szociális ellátások rendjéről szóló – a 36/2012. (IX. 27.) önkormányzati rendelet 1. §-ával megállapított – 12/2000. (III.27.) önkormányzati rendelet 11/A. § (3) bekezdés b) pontja a következő szöveggel marad hatályban: „A kérelmező, vagy a jogosult lakókörnyezete rendezettségének biztosítása körében köteles:
(...)
b) az ingatlant rendeltetésszerűen használni,”
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A törvénysértő rendelkezés a Magyar Közlönyben történő közzétételt követő napon veszti hatályát.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. A Nógrád Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) eredménytelen törvényességi felhívást követően a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése és Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte a Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének a szociális ellátások rendjéről szóló – a 36/2012. (IX. 27.) önkormányzati rendelet 1. §-ával megállapított – 12/2000. (III.27.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 11/A. § (3) bekezdés b) pontjának törvényességi vizsgálatát és a rendelkezés megsemmisítését. Az Ör. vizsgálni kért rendelkezése az ingatlan rendeltetésszerű használata körében előírja, hogy az aktív korúak ellátását kérelmező a lakókörnyezete biztosítása körében köteles biztosítani azt is, hogy az általa lakott ingatlanban az egy főre eső lakrész mértéke elérje a 6 négyzetmétert. Az indítványozó szerint az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pontja ellentétben áll a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoc.tv.) 33. § (7) bekezdésével, és 132. § (4) bekezdés a) pontjával. A Szoc.tv. pontosan megjelöli az önkormányzati rendeletalkotással előírható kötelezettségek körét, ebben a lakásnagyság és a lakásba bejelentkezett személyek száma közötti összefüggésre vonatkozó feltétel meghatározása nem szerepel. Az Ör. vizsgálni kért rendelkezésében alkalmazott feltétel a jogosultak körét szűkíti, erre az Sztv.-nek a rászorultsággal összefüggő jogosultság megállapítására vonatkozó feltételei nem adnak lehetőséget. Az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pontjába foglalt feltétel túlterjeszkedett az Sztv. 132. § (4) bekezdés a) pontjában foglalt felhatalmazáson, ellentétben áll az ellátási kötelezettség céljával. Az indítványozó szerint az építésügy körébe tartozó rendelkezések az Sztv. szerint nem képezhetik a szociális juttatások jogosultsági feltételeinek alapját.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján felhívta Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlését (a továbbiakban: önkormányzat) az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat szerint az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pontja nem törvénysértő, a Közgyűlés nem terjeszkedett túl a törvényi felhatalmazáson. Előadta, hogy a városban egyre gyakrabban fordul elő, hogy az állampolgárok olyan lakásba költöznek be és laknak ott életvitelszerűen, amit a lakás mérete és befogadóképessége nem tesz lehetővé. A jogszabályok nem határozzák meg a lakás fogalmát, de rendeltetésszerű használatra az az ingatlan alkalmas, amelyet céljának megfelelően használnak. Lakás esetén a rendeltetésszerű használat azt jelenti, hogy az ingatlanban a napi rendszeres életvitelhez szükséges lakótér biztosított. A megfelelő lakótér az egészséges környezet, a higiénikus és szociálisan rendezett lakhatás feltétele. Ha a megengedettnél jóval többen laknak a lakásokban, akkor egészségügyi problémák merülnek fel, olyan lakóközösségek alakulnak ki, amelyek ellehetetlenítik a környezetükben lakók életét. Az önkormányzat álláspontja szerint az Ör. vizsgálni kért rendelkezése megalkotásakor a Szoc.tv. 132. § (4) bekezdés a) pontjában és 33. § (7) bekezdésben foglalt felhatalmazáson nem terjeszkedett túl, pusztán az ingatlan rendeltetésszerű használhatóságának biztosítása körében rendelkezett. Az önkormányzat kifejtette továbbá, hogy az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pontja a jogosultak körét nem szűkíti, mivel az csak a felnőtt korúakra vonatkozik. Az önkormányzat hivatkozott az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdésére is.
II.
1. Az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdése szerint Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa. Az Alaptörvény e rendelkezése államcélt fogalmaz meg, amelyből közvetlenül alanyi jogi jogosultság ugyan nem fakad, de a normakontroll során – így az önkormányzati rendeletek vizsgálatához is kapcsolódva – figyelembe vehető. Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik.
2. A Szoc.tv. 33. § (1) bekezdése szerint az aktív korúak ellátása a hátrányos munkaerő-piaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott ellátás. Az aktív korúak ellátására való jogosultságot a jegyző állapítja meg, részben a Szoc.tv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén, részben pedig a Szoc.tv. felhatalmazása alapján megalkotott önkormányzati rendelet szerint. A Szoc.tv. 33. § (7) bekezdése értelmében „[a] települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátására való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hogy a kérelem benyújtója, illetve az ellátás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse. A lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak udvara, kertje, a kerítéssel kívül határos terület, járda tisztán tartása, az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására irányuló kötelezettség írható elő. A rendeletben megállapított feltételek teljesítésére a kérelmezőt, illetve a jogosultat megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek – az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével – fel kell szólítania.”
Az Sztv. e szabálya a lakókörnyezet rendezettségére vonatkozó követelmények meghatározására hatalmazza fel az önkormányzatokat. Az Sztv.-ből a felhatalmazás tárgya és keretei világosan kiderülnek: az aktív korúak ellátására való jogosultság feltételül az önkormányzat a kérelmező (vagy a jogosult) ingatlana és környezete karbantartására kötelezettségeket állapíthat meg. Ezek:
- a lakás vagy annak udvara, kertje, a kerítéssel határolt terület, járda tisztán tatása;
- az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának biztosítása;
- az ingatlan higiénikus állapotának biztosítása.
A Szoc.tv. 132. § (4) bekezdése a) pontja értelmében „Felhatalmazást kap a települési önkormányzat, hogy rendeletben szabályozza az aktív korúak ellátására jogosult személyek részére a lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében előírt részletes szabályokat.”
3. Az Ör. 11. § (3) bekezdése értelmében a kérelmező, vagy a jogosult lakókörnyezete rendezettségének biztosítása körében köteles:
a) az általa életvitelszerűen lakott ingatlant tisztán tartani,
b) az ingatlant rendeltetésszerűen használni, melynek körében biztosítani, hogy az általa lakott ingatlanban az egy főre eső lakrész mértéke – a lakás alapterületére és a nyilvántartás szerint oda már bejelentkezettek számára figyelemmel – elérje a 6 négyzetmétert. A személyek számának megállapításakor a kiskorú gyermeket figyelmen kívül kell hagyni.
c) az ingatlanhoz tartozó udvart, kertet tisztán tartani, rendeltetésszerűen használni (különösen az esetlegesen ott található szemetet és lomot eltávolítani, gyomtalanítani, füvet nyírni),
d) az ingatlan előtti járdát (járda hiányában egy méter széles területsávot) gondozni, tisztán tartani, szemét- és gyom mentesítését, télen hó– és síkosság mentesítését elvégezni,
e) az állattartásra vonatkozó helyi szabályokat betartani,
f) az életvitelszerűen lakott ingatlan állaga nem veszélyeztetheti az ott élők és mások életét, testi épségét.
Az Ör. fenti rendelkezései alapján megállapítható, hogy a lakókörnyezet rendezettsége érdekében az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására a vizsgálni kért szabályon kívül több más rendelkezés is szolgál. Az Ör. 11/A. § (3) bekezdés a) és f) pontok az életvitelszerűen lakott ingatlan tisztántartásáról, és állagának megóvásáról, a b) pont első fordulata a rendeltetésszerű használatról, a c) és d) pont az ingatlan körüli terület (udvar, kert, járda) tisztán tartásáról, az e) pont az állattartásra vonatkozó szabályok betartásáról szól.
A Kúria megítélése szerint e szabályösszesség egyidejű érvényesülése a Szoc.tv. 33. § (7) bekezdésében foglalt felhatalmazás céljának megfelelő helyi szabályozást teremt. A a Szoc.tv. 33. § (7) bekezdés utolsó mondata szerint a rendeletben megállapított feltételek teljesítésére a kérelmezőt, illetve a jogosultat megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek – az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével – fel kell szólítania. Ebből következően e felhatalmazás alapján az érintett önkormányzat az aktív korúak ellátására való jogosultságnál a lakókörnyezet rendezettsége biztosítása körében olyan feltételeket határozhat meg, amely meghatározott „tevékenységek” elvégzésével teljesíthető.
A Kúria a Köf.5051/2012/6. számú határozatában (megjelent: Magyar Közlöny 2012/137. számában) már vizsgált olyan önkormányzati rendeletet, amely – többek között – az egy főre eső lakrészt is meghatározta az aktív korúak ellátására vonatkozó feltételek között. E határozat alapjául szolgáló rendelet a támogatásra való jogosultság további feltételeként előírta, hogy lakószobákban a minimális befogadóképesség – 15 m2/fő fenn áll, illetve kimondta, hogy a minimális élettér – minimum 6 m2/fő – biztosított legyen. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5051/2012/6. számú határozatában megállapította, hogy az építésügy körébe tartozó rendelkezések nem vonhatók a szociális juttatások feltételei közé. Az Szoc.tv. nem ad felhatalmazást az említett juttatások feltételeként építésügyi követelmények önkormányzati meghatározására. (Indokolás II/4. pont).
A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint bár legitim célnak tekinthető az önkormányzat azon törekvése, hogy a közegészségügyi problémákat megelőzze, a köznyugalmat biztosítsa, de ezt csak a törvények keretei között teheti meg. A közegészségügyi szempontok figyelembe vételét a Szoc. tv. felhatalmazása alapján az Ör. 3. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezései - a fent bemutatott módon - tartalmazzák (a lakás és környezete tisztán tartásától, az állattartás szabályainak a betartatásáig). Ugyanakkor a köznyugalom megteremtésének nem eszköze a szociális segély feltételeinek önkormányzati meghatározása. Erre az önkormányzatnak más eszközei vannak. A szociális rendszer fenntartása és működtetése, a szociális juttatások Szoc.tv.-ben foglalt célja a rászorultak, a kiszolgáltatott helyzetbe jutott személyek támogatása, amely cél megvalósulásához ösztönző és kiegészítő feltételek önkormányzati rendeletben is előírhatók a Szoc.tv. felhatalmazásai szerint. Az erre vonatkozó önkormányzati rendeleteknek azonban a törvény keretei között kell maradniuk, míg a törvényeknek (így a felhatalmazó rendelkezéseknek) meg kell felelniük az Alaptörvény rendelkezéseinek. A szociális segélyre való jogosultság feltételéül nem írható elő önkormányzati rendeletben olyan feltétel, amely kizáró okot tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az ott lakó személyeknek még 6 négyzetméter lakótér sem jut. Ez az előírás – azon túl, hogy nincs rá felhatalmazás – a segélyezés és a szociális rendszer működtetése egészének céljával kerül szembe. A jogintézménnyel való esetleges visszaélés sem hatalmazza fel az önkormányzatokat ilyen tartalmú szabályozásra.
A Kúria a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy az egy főre eső lakrész mértékének 6 négyzetméterben történő Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pont második fordulata szerinti meghatározására a Szoc. tv. 33. § (7) bekezdése és 132. § (4) bekezdés a) pontja felhatalmazást nem adott. Az erre vonatkozó kifejezett Szoc.tv.-be foglalt felhatalmazás hiányán túl a lakásba bejelentettek száma vagy a „minimális tér lakáshasználók számára” történő feltétel előírása nem tekinthető olyan tevékenységnek, amely elvégezhető a jegyző Szoc.tv. 33. § (7) bekezdés utolsó mondata szerinti felszólítása alapján. Megállapítható tehát, hogy az önkormányzat túlterjeszkedett a felhatalmazáson, a Szoc.tv. 33. § (7) bekezdésével és 132. § (4) bekezdés a) pontjával ellentétes az az önkormányzati szabályozás, amely az aktív korúak ellátásra való jogosultságot az ingatlanban az egy főre eső lakrész mértékéhez köti.
Mindezek mellett az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pont első fordulata – azaz a kérelmező, vagy a jogosult lakókörnyezete rendezettségének biztosítása körében köteles az ingatlant rendeltetésszerűen használni – közvetlenül a Szoc. tv. 33. § (7) bekezdés felhatalmazásán alapul, annak törvényellenessége nem állapítható meg.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek alapján megállapította az Ör. 11/A. § (3) bekezdés b) pontjának „melynek körében biztosítani, hogy az általa lakott ingatlanban az egy főre eső lakrész mértéke – a lakás alapterületére és a nyilvántartás szerint oda már bejelentkezettek számára figyelemmel – elérje a 6 négyzetmétert. A személyek számának megállapításakor a kiskorú gyermeket figyelmen kívül kell hagyni.” szövegrész törvényellenességét és a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A Kúria egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2013. május 21.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
A kiadmány hiteléül:
tisztviselő